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盤活養老設施主要路徑研究

中咨公司青馬研習第三小組

徐成彬 張雪飛 徐姝祺 等

我國實施積極應對人口老齡化國家戰略，不斷深化養老服務改革，日益重視盤活存量資產。《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19號）提出了基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（PPP）、產權交易所交易、發揮國有資本投資、運營公司功能作用、促進盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產價值、兼并重組等盤活方式。

本研究聚焦養老領域存量資產盤活，以基礎設施REITs、PPP、挖掘閑置低效資產價值等盤活方式為例，梳理盤活政策要求和適用范圍，總結發展情況、國際經驗及典型案例，提出重點關注問題和實施建議。

一、采用公募REITs盤活養老設施

公募REITs也稱不動產投資信托基金（Real Estate Investment Trusts, REITs），1960年發源于美國，是一種以公開發行收益憑證的方式匯集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進行不動產投資、經營和管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的證券。

我國公募REITs是指基礎設施領域不動產投資信托基金（簡稱基礎設施REITs），其交易結構如圖1所示。

圖1 我國公募REITs“契約型”交易結構

截至2025年2月底，中國公募REITs市場已有63只上市、4只擴募，累計募集資金1734億元。目前養老領域基礎設施REITs尚未實現破冰。

（一）養老REITs政策要求

2024年7月,《國家發展改革委關于全面推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目常態化發行的通知》（發改投資〔2024〕1014號，簡稱1014號文）首次將養老設施納入REITs底層資產范圍。

2024年10月，民政部等24部門聯合印發《關于進一步促進養老服務消費 提升老年人生活品質的若干措施》（民發〔2024〕52號），其中提及支持養老設施納入基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）發行范圍。鼓勵各類金融機構按市場化法治化原則支持養老服務體系建設，著力加大普惠養老服務供給。 

2025年2月，國家發展改革委等八部委印發《促進普惠養老服務高質量發展的若干措施》，提出要推動服務供給提質擴面、培育發展服務機構、統籌利用存量資產等促進普惠養老服務高質量發展舉措。

通過REITs盤活養老設施，鼓勵和引導更多社會力量積極參與養老事業和養老產業，提升養老服務供給能力，有利于完善養老、醫療、長期照護等社會保障機制，加快銀發經濟規模化、標準化、集群化、品牌化發展，有效滿足老年人多層次、多樣化養老服務需求，增進老年人的福祉。

（二）美國養老REITs經驗

美國是全球最早發展REITs的國家，也是REITs發展最為成熟的國家。按照美國房地產投資信托協會（NAREIT）對REITs根據資產類型的分類，由養老地產和醫療健康結合而成的養老醫療型REITs（即Healthcare REITs，簡稱美國養老REITs）被分為一個單獨品類，專注于投資與養老醫療事業相關的地產。美國養老REITs的基本運營方式為：從投資者處籌集資金，投資購買養老院、護理中心等類型的地產，向公眾提供醫療和養老服務，收取租戶租金以及獲取政府醫療補助，并用分紅形式返還給投資者。

相較于零售、辦公、住宅等類型，美國養老REITs在數量和市值占比相對不高。美國養老REITs在所有上市交易類型中占比約10%，在防御性資產類別中表現突出，需求穩定且具有較強的抗周期性。

美國養老REITs物業類型，養老院和專業護理院是養老REITs持有的主要資產類別，占比超過70%。養老REITs主要經營的地產類型包括：養老院（Senior housing），包括提供醫療服務的互助型養老院和獨立養老院；專業護理院（Skilled nursing home），主要為老年患者提供長期護理照料服務，針對的是生活依賴他人照料的老人；醫療辦公樓（Medical Office），與醫療密切相關的資產，包括醫生診所，日間手術中心等；其他類型，包括生命科學實驗室等。

美國養老REITs投資收益，呈現出較高收益率和較小波動性。美國養老REITs年均收益率超過10.00%，高于零售業、寫字樓等種類REITs，也高于市場上所有REITs的平均回報率。養老REITs收益率相對比較穩定，在經濟衰退期或金融危機時期有較好的抵御風險的能力。養老REITs的年化收益波動率與其他類型REITs相比較小，一方面相較于其他類別，養老類物業的入住率較為穩定，另一方面，入住租客主要是老年人，訴求是頤養天年，因此租約通常較長（通常為5年以上），較長的租賃合約保障了REITs物業較為穩定的收入。

美國養老REITs運營管理模式，主要包括凈出租模式（net rental）和委托經營模式（entrusted operation）。在凈出租模式下，REITs公司把養老醫療物業租賃給運營商，每年收取固定租金費用（養老社區的毛租金收益率一般為物業價值的8~12%），而所有直接運營費用、社區維護費用、稅費、保險費等均由租賃方承擔。在委托經營模式下，REITs公司將旗下物業托管給運營商，運營商每年收取相當于經營收入5~6%的管理費，但不承擔經營虧損的風險，也不獲取剩余收益；所有的經營收入都歸REITs公司所有（美國養老社區每單元的經營收入約為3000~4000美元，是租金收入的3~4倍），所有的經營成本也由REITs公司負擔。相應的，REITs公司獲取租金及經營剩余收益，承擔大部分經營風險。美國大型的養老REITs基本采用凈租賃和委托運營模式并行的模式。其中凈出租模式下，REITs公司的風險最低、收益最穩定，是目前REITs公司采用的主要模式。 

美國養老REITs收入來源，主要包括私人負擔與政府負擔。目前美國的前三大養老REITs：HCN、VENTAS、HCP均以私人資金為主要收入來源。這三家REITs旗下所有的主要物業均為普通養老院、醫療基礎設施，由于醫保和政府補貼并不覆蓋美國老年人這部分養老需求，這類REITs的收入主要來源于老年人的自主性養老花費，受政策影響較小。OHI是市場上的第四大養老REITs，其主要物業是護理院，主營業務是長期護理和看護服務，大部分收入來自政府的醫保資金或補貼，政府的財政計劃和醫療法案對其收入有較大影響。

美國養老REITs的核心是風險收益的分匹。開發商、投資商與運營商的角色分離實現了開發利潤、租金收益、資產升值收益與經營管理收益的分離。其中，開發商通過快速銷售模式獲取開發利潤，利潤率不高但資金回籠速度快；REITs投資人通過長期持有資產獲取穩定的租金收益，利潤率高但資金回籠期長，風險低但投資回報率也略低；而基金投資人通過資產的買賣獲取資產升值收益，承擔財務風險的同時獲得較高投資回報率；與之相對，運營商借助輕資產模式放大經營現金回報，承擔經營風險的同時也能獲得較高投資回報率。

（三）我國養老設施發行REITs的難點

養老設施REITs為養老產業的重資產模式提供了轉型契機，將養老設施未來收益轉化為具有流動性的金融資產，有利于優化資源配置、提升養老產業運營效率，具有重大民生意義。重資產養老模式如何通過REITs這把“資本鑰匙”，促進銀發經濟高質量和可持續發展，需要進一步的探討。

第一，運營收益方面，大多數養老設施項目的自身盈利能力較弱，養老REITs的市場定價和投資者接受度有待論證。基礎設施REITs的核心在于穩定的現金流，養老產業利潤不高，抗經濟周期能力強，穩定的入住率和租金收入為發行REITs提供了可能。然而不同于美國養老產業發展，我國養老事業尚處于起步階段，養老設施存在服務和需求層次不匹配的“結構性失衡”，養老基礎設施領域存在資源分配不均、服務能力不足及支付能力受限等問題。根據《養老機構管理辦法》，養老機構依照其登記類型、經營性質、運營方式、設施設備條件、管理水平、服務質量、照料護理等級等因素合理確定服務項目的收費標準。因此我國養老項目的運營收入主要以使用者付費收入以及政府補貼收入為主，且部分項目使用者支付意愿不足，補貼機制尚未明確。

基礎設施REITs常態化發行政策取消了項目預計經營現金流分派率的硬性要求，但如果養老設施REITs的收益率過低，難以滿足投資人回報需求。例如，保險主業與養老社區項目的收益難以直接掛鉤，單獨基礎設施REITs項目收益率可能難以匹配市場期望。

第二，合規性方面，部分養老設施項目存在資產權屬、土地使用、投資管理手續、備案資質等方面的問題。不同于美國養老REITs的市場化發展，公募REITs以法治化為基本遵循，底層資產為基礎設施項目，對于項目的合規性要求較高。結合我國養老基礎設施現狀來看，擬發行基礎設施REITs的項目應為盈利性養老項目（包括盈利性政企合作項目、盈利性民建民營項目）。部分養老項目土地取得方式為劃撥用地，土地權屬在政府。養老設施REITs以產權類為主，尚未有底層資產為劃撥土地發行REITs的先例。對于民建民營項目，部分養老設施在土地規劃、消防審核等投資管理手續上，證照手續方面缺失嚴重。

1014號文要求，納入養老項目底層資產范圍的，應屬依法登記并在民政部門備案的養老項目。基于醫養結合發展導向，我國養老設施項目可能包括醫療機構，其能否納入底層資產范圍，需要結合醫療機構與底層資產的物理關系、是否具有資質等綜合考慮。部分養老機構內設醫療機構，相關場地設置在養老機構運營范圍之內，醫療服務相關資產及人員歸屬養老機構，其設立目的是為了給機構入住老人配套提供健康管理、急診救護、安寧療護等服務，一般不具備獨立對外開展業務的許可資質。部分養老機構設立有獨立養老機構或合作醫療機構，除了配套養老機構所需的醫療護理服務外，還可以獨立對外開展營業。如醫療機構與養老設施歸屬同一法人主體，醫療資產及經營收入是否可納入底層資產范疇、哪一部分的醫療資產可以納入底層資產的范疇等問題尚需進一步探討。

第三，資產規模方面，部分養老設施項目以中小型機構為主，可能難以滿足首發和擴募門檻要求。1014號文對于發行基礎設施REITs的底層資產規模寬限了要求，對于租賃住房項目和養老設施項目，要求首次發行基礎設施REITs項目，當期目標不動產評估凈值原則上不低于8億元，可擴募資產原則上不低于擬首次發行資產規模的2倍，而因行業共性等原因導致確實缺乏其他可擴募資產的項目，可適當放寬可擴募資產規模要求。盡管如此，資產規模和可擴募資產規模對于大部分養老項目而言，也存在是否能滿足門檻要求的障礙和難題。

（四）我國養老設施發行REITs的建議

針對上述養老設施發行基礎設施REITs的重難點問題，提出幾點實施建議，對我國未來養老設施發行REITs前景進行展望。

第一，做好資產篩選，高度重視底層項目合規性。部分養老設施資產基于歷史形成，或由其他閑置低效資產改造、轉化而來，可能存在規劃調整、用地性質變更、產權登記轉移、消防驗收缺失等合規性問題。需要加強地方政府部門協同，形成合力，推進合規性手續補辦和完善，杜絕將合規風險傳遞給投資人；另一方面，針對養老設施項目應當辦理的特定行業投資管理手續，例如養老機構設立許可、食品經營許可（如包含餐飲服務）、醫療機構備案（如內設醫療機構）等，也應當嚴格做好合規把關。做好資產篩選，剔除養老基礎設施中收益率低、投資規模大、合規手續缺失嚴重的資產，開展資產剝離和重組相關論證。

第二，考慮多元收益，擴大資產運營收益來源。拓寬項目效益方面，結合底層資產項目業態和特點，可以考慮納入醫療、康復、護理、老年助餐、老年大學等相關多元化業務，將養老服務的綜合效能轉化為項目收益。同時解決好養老機構與醫療機構、社區服務組織之間的權屬邊界、收益和成本分配機制。提升運營服務方面，強化護理人員職業素養和專業能力提升，加大養老服務專業人才培養力度，修煉內功，提升項目運營服務內生價值。

第三，推動資產整合，發揮區域整體效用價值。全域養老是一種綜合性、系統性的養老理念，強調在特定區域內，將各類養老資源（包括但不限于養老機構、社區養老設施、醫療服務資源、老年活動場所等）進行全方位整合與協同運作，為區域內老年人提供覆蓋全生活場景、全生命周期的優質養老服務，以提升區域整體養老水平與價值。設立區域養老資產整合平臺，借助股權合作、委托運營、戰略聯盟等形式，推動養老資產持有方與運營方深度協作。鼓勵大型養老企業通過并購、重組等手段，整合區域內小型養老機構，實現規模化運營，促進資源共享。未來，養老REITs募集資金回收，持續用于收購存量資產和改造提升，形成養老產業可持續發展和良性循環。

二、運用政府和社會資本合作（PPP）模式盤活養老設施

政府和社會資本合作（Public Private Partnership, PPP）是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作模式。引入社會資本，采用PPP模式盤活具備長期穩定經營性收益的養老設施，對于發展普惠型和市場型養老服務、提升養老資產運營效率具有重要意義。

（一）養老PPP政策與主要參與方式

2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部聯合發布《關于運營政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號），是我國關于養老PPP模式的早期政策。

2023年11月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號，簡稱PPP新機制），標志著我國PPP工作進入全新階段。PPP新機制聚焦使用者付費，要求所有PPP項目均應采取特許經營模式實施，最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目。《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》未單獨列示養老基礎設施領域，但養老設施改擴建項目也可參照清單精神鼓勵吸引民營企業參與。

運用PPP模式推進養老服務業供給側結構性改革，有利于形成多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場。

一是鼓勵政府將現有公辦養老機構交由社會資本方運營管理。支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等，通過PPP模式轉型為養老機構，吸引社會資本運營管理。鼓勵商業地產庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業設施及其他可利用的社會資源改造成養老機構。

二是鼓勵政府和社會資本在城鄉社區內建設運營居家養老服務網點、社區綜合服務設施，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養老服務。支持政府將所轄區域內的社區養老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現區域內的社區養老服務項目統一標準、統一運營。

三是鼓勵養老機構與醫療衛生機構、健康服務機構開展合作，支持打造“以健康管理為基礎、以養老服務為核心、以醫療服務為支撐”的全生命周期養老服務鏈，興建一批養老為主題，附加康養、體育健身、醫療、教育、文化娛樂、互聯網等現代服務業的“養老+”綜合新業態。

（二）養老PPP項目總量和結構

我國養老服務存量PPP項目約300個，絕大多數沒有進入執行階段。根據已停止運營的財政部PPP項目信息平臺的不完全統計，截至2022年底全國養老服務設施PPP項目約300個，其中識別階段180余個，準備階段40余個，采購階段項目30余個，執行階段50余個。

養老服務PPP分為三種服務模式，即養老福利院、醫養綜合體和大型養老社區。養老福利院是負責接收老人安度晚年的社會服務場所，配備簡單的文娛醫療設施，服務對象多為城市三無老人和農村五保老人；醫養綜合體通常以醫院為主體，拓展養老服務功能或以養老院為主體強化醫療康復功能，致力于滿足患病或失能老人對養老醫護的專業化需求；大型養老社區是集居住、醫療、休閑于一體的養老服務區，具有養老服務綜合配套產業功能，通常面向具有中高端養老服務需求的老年群體。

地區分化較為明顯，山東省、河南省項目數量和投資額度較多。其中山東省PPP項目多集中在醫養綜合體和大型養老社區模式。山東、河南、江蘇、湖北、江西、陜西等地均有國家級PPP養老示范項目落地；北京、新疆、內蒙古等地PPP項目數量較多，但單筆投資額較小；湖南、吉林等地PPP項目數量較少，但單筆投資額較大。

養老福利院的投資金額逐年下降，醫養綜合體的投資金額趨于穩定，大型養老社區的投資金額逐年上升。三種服務模式的投資規模變化趨勢可能與其不同的市場功能定位有關聯，表現為建設內容與服務檔次的差別。養老福利院更多發揮保基本的養老作用，以小規模單體建筑為主，配有簡單服務設施，因而投資成本不高。醫養綜合體更加強化醫療服務專業性，需在醫院建設、人才引進和設備購置方面增加投資成本。大型養老社區屬于規模化園區經營，醫養功能齊全，兼具商業價值考量，往往附加生態、文旅、康養等要素，因而建設和運營成本最高。

我國通過PPP參與養老以新建項目為主，而對于存量項目的改造或閑置資源的利用則相對較少。BOT和BOO是較為常見的方式，其中BOT方式運作的項目數量和投資金額占比一半以上；TOT、ROT、TOT+BOT等方式運作的數量較少，占比較低。

回報機制方面，包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補助三類。據不完全統計，我國過去養老服務設施PPP項目的投資回報方式以使用者付費為主(55~60%)，可行性缺口補助為輔(33~35%)，純政府付費方式較少（低于5%）。收益分配方式以政府參與分紅為主(54%)，高于政府不參與分紅比例(46%)。醫養綜合體和大型養老社區項目的市場化程度和收益水平較高，具有良好的使用者付費基礎，政府不僅無須提供財政補貼，還可根據股權比例參與分紅；養老福利院的市場化程度和收益水平較低，使用者付費能力較弱，政府通過可行性缺口補貼保證社會資本方獲得一定的投資收益，并借助讓利分紅提高項目融資吸引力，傾向采用“可行性缺口補助—政府不參與分紅”的組合。

（三）養老領域PPP的主要困境

回顧我國養老領域PPP發展歷程，機遇與挑戰并存，總體存在若干發展困境。

第一，養老設施PPP項目周期長、回報慢，投資吸引力有待提高。養老項目本身具有前期投入較大、利潤率較低和回報周期較長等特點；加之我國養老產業尚處于起步階段，商業模式和盈利模式尚不清晰，多數項目短期內難以實現現金流自平衡；部分項目依靠政府方提供的劃撥或相對便宜的公益用地維持運營，項目對社會資本方的吸引力有待進一步增強。

第二，整體發展不足，行業和區域發展不均衡。從地域分布來看，PPP模式在我國養老領域的發展比較有限。現有20余個省份將PPP模式應用于養老領域，多為經濟發達地區，但地區分化較為明顯、整體推進速度較為緩慢。部分地區存在地方政府對PPP模式認識不足的情形；在已有PPP養老項目的省份，存在農村養老產業發展相對滯后于城市養老產業發展的問題。

第三，老年人支付能力較弱，與使用者付費機制存在沖突。部分養老項目的土地和地上建筑物一般為公益資產，不具有抵押權，因而對項目的自償性要求較高。養老領域PPP以使用者付費為主，但部分項目難以真正實現項目現金流的自平衡，即項目未來產生的現金流收益無法完全覆蓋其投資成本。

（四）符合新機制要求的養老PPP實施建議

PPP新機制強調激發民間投資活力，防范和化解地方政府隱性債務風險。結合養老行業的運作體系與機制，對在PPP新機制背景下政府和社會資本合作參與養老設施項目提出實施建議。

第一，充分吸引民營企業參與，激發民間資本運營活力，提升運營管理效率。PPP項目兼具公益性和經營性的雙重屬性，可以探索建立民間資本參與PPP項目清單制度與容錯機制，充分激發市場活力，支持各類市場主體按市場化原則積極參與養老服務，完善社會化運營機制和扶持政策落實評價機制，建立市場化機制以保障PPP項目收益穩定性；同時充分鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，鼓勵特許經營者充分挖掘項目市場價值，提高基礎設施和公用事業項目建設運營水平，提升項目投資收益。

第二，健全服務機構價格形成機制，推動建立行業統一的補貼機制和標準，支持普惠型養老服務發展。PPP新機制在回報機制方面聚焦使用者付費。養老項目公益性屬性較強，且面向老年人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養老服務收回投資的形式，盈利能力總體較弱。一方面，需立足普惠養老服務的可負擔性和可持續性，綜合考慮服務機構實際成本、政府補助、當地收入水平、群眾承受能力、市場供求狀況、服務機構性質等因素，健全完善普惠養老服務機構價格形成機制。另一方面可以探索研究長期護理保險制度，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和補貼標準，做好長期護理保險與經濟困難的高齡、失能老年人護理補貼等政策的銜接。需要說明的是，養老領域PPP項目所設置的運營補貼，應當是針對行業設置的統一補貼，不能是針對于項目本身的個性化補貼，PPP新機制下的運營補貼政策和標準將更加統一和透明。

第三，依法合規實施特許經營，打造“少而美”示范項目。作為經濟體制改革的核心內容之一，投融資體制改革催生和發展了適合國情的PPP模式。過去十年養老領域PPP實施一定程度上起到改善養老公共服務、拉動有效投資的作用，但是在實踐中也出現了一些亟待解決的問題，例如PPP項目范圍泛化、收費和定價缺乏依據、補貼機制不明確等。一方面，優先支持民營企業通過特許經營模式參與盤活養老設施存量資產，提升服務質量和效率，發揮市場化機制作用，同時鼓勵符合條件的國有企業規范參與TOT等盤活存量資產特許經營項目；另一方面，嚴格落實PPP新機制規范實施要求，聚焦使用者付費，不能在盤活養老存量資產的過程中新增地方政府隱性債務等各類風險，依法合規打造“少而美”示范項目。

三、利用閑置低效資產發展養老服務

利用存量資源興辦養老服務設施是在土地資源剛性約束下增加養老服務設施供給的重要途徑。存量資源包括存量的商業、辦公用房或工業、倉儲用房；轉型中的黨政機關和國有企事業單位舉辦的培訓中心等；以及其他適合用于作為養老服務設施的存量資源。

（一）養老領域挖掘閑置低效資產政策要點

近年來，國家和各地出臺了相關政策文件支持利用存量資源發展養老服務，通過整合改造閑置社會資源，有效增加供給總量，推動養老服務業發展提質增效，更好地滿足社會日益增長的養老服務需求。

早在2016年，民政部、國家發展改革委等11個部委聯合印發《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》（民發〔2016〕179號）提出，充分挖掘閑置社會資源，引導社會力量參與養老服務設施改造，為全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多層次養老服務體系目標提供物質保障。

中共中央、國務院《關于深化養老服務改革發展的意見》，以及國家發展改革委等八部委《促進普惠養老服務高質量發展的若干措施》，均明確要統籌利用存量資產，挖掘閑置或低效資產，推動存量資產高效轉型。一是支持各類市場主體積極參與養老服務。二是鼓勵多元化利用和創新模式。三是布局系統性規劃與政策協同。

在中央政策的引領下，各地相繼出臺了優化實施路徑和辦理流程。代表性地方政策包括：2017年，江蘇省民政廳聯合省自然資源廳等12個部門印發《關于整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》，提出“改造利用現有閑置廠房、社區用房等興辦養老服務設施，并對其提供支持措施”。2019年，上海市出臺《促進和規范利用存量資源加大養老服務設施供給的工作指引》，根據存量資源的具體條件，結合建設管理相關要求，提出可能的實施路徑。

（二）養老領域挖掘閑置低效資產內容

存量資產轉型方向較多，可以轉型養老的存量資產主要包括：工業用地、社區服務用地、公共事業用地、公益用地、爛尾樓盤、辦公樓、公用設施用地、存量酒店及度假村、集體用地、旅游用地等。

養老領域挖掘閑置低效資產代表性方向之一：工業用地、公共事業用地和辦公樓，部分央企及地方國企，根據自有存量用地的特色屬性，通過各種合作開發模式，探索出存量資產盤活開發養老服務項目的輕資產運營模式新路徑。

養老領域挖掘閑置低效資產代表性方向之二：閑置的商業、辦公、工業、倉儲，鼓勵多元化利用和創新模式，支持將存量房屋和社區用房改造為普惠養老機構；同時鼓勵農村地區通過改造閑置校舍、敬老院等建設普惠性養老機構。

養老領域挖掘閑置低效資產代表性方向之三：廢棄廠房、社區用房、城市經濟型酒店，根據存量土地的具體條件，因地施策，制定具體的改造支持和優惠措施。對于利用存量建筑與養老服務設施建筑結構差異較大的物業，探索采取城市更新的事實路徑；對于商辦、社區用房等興辦的，在確保結構安全、消防安全基礎上，可暫不改變規劃和土地性質，臨時改變建筑功能用于養老服務。

（三）養老領域挖掘閑置低效資產的實施建議

第一，產業導入方面，存量資產改建養老服務的核心是“養”。在產業轉型與活化利用的基礎上，存量資產盤活應更加注重落地康養產業內容的設計與落地，而不能陷入傳統地產開發快銷賺快錢的舊有模式。

第二，功能定位方面，與傳統住宅物業的目標定位不同，存量資產轉型養老項目開發中應更加重視醫療健康管理、文化娛樂及家政物業等軟服務，需要企業大力投入和整合資源。

第三，盈利模式方面，考慮到存量資產轉型養老服務項目，其土地性質和定位不同，項目盈利模式涉及產權銷售、租賃、持有經營和混合經營等不同模式，應當綜合因素合理平衡收益和風險承擔機制。

第四，資源整合方面，養老項目一般投入周期較長、投入資金較大，需要整合大量的產業資源，政府配套政策以及行業標準尚沒有明確路徑指引。在盤活存量資產轉型做養老服務實踐中應做好社會資源整合，創新解決問題。

四、小結

我國養老機構可劃分為兜底保障型、普惠支持型、完全市場型。為解決養老資源短缺、提升養老服務質量，亟需多管齊下、質效并舉盤活養老領域存量資產。REITs、PPP和挖掘盤活閑置低效資產，在養老項目適用范圍、所需要解決的問題等存在不同，應結合項目微觀條件和產業資源整合等方面，依法合規和因地制宜選擇合適方式。

REITs發行方面，一是做好資產篩選，高度重視底層項目合規性，依法合規解決養老設施資產權屬和養老機構資質等方面的共性問題。二是考慮多元收益，擴大資產運營收益來源。養老REITs投資價值應綜合考慮抗經濟周期能力和項目持續穩定收益能力。三是推動資產整合，發揮區域整體效用價值。為更多具備條件的養老設施項目提供機會。

PPP新機制實施方面，一是充分吸引民營企業參與，激發民間資本運營活力。二是推動地市級以上人民政府或行業主管部門探索建立行業統一的補貼機制和標準。三是依法合規實施特許經營，打造“少而美”示范項目。

挖掘閑置低效資產方面，一是老有所“養”，做好養老產業內容設計與落地，在適老化改造的規劃、設計、配套設施和設備中體現生態、環保、安全、體貼等特點，多元化養老功能；二是重視服務，在醫療健康方面大力做好資源整合；三是守正創新，在解決好地產轉性和重新利用的基礎上，因地制宜合理平衡盈利模式和收益分配機制。

青馬研習第三小組

組員：張雪飛 徐姝祺 石驍 沈文軒 馬天澤 袁小舒 許佳琪

指導老師：徐成彬