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雙碳目標下的運輸結構調整瓶頸與對策研究

程婕 蘇志欣

碳達峰、碳中和目標，是黨中央作出的重大戰略決策。交通運輸是能源消費端的重點領域，也是碳排放主要來源之一。我國已經連續多年客貨運量居于世界第一，同時結構不優的短板也日趨嚴峻。運輸結構調整對于交通運輸業早日實現“雙碳”目標意義重大。本文通過對我國運輸結構調整的政策實施情況進行總結，對標國際提出我國運輸結構依然存在的差距，分析其面臨的瓶頸及原因，并提出雙碳目標下運輸結構調整的對策建議，為運輸結構調整助力我國交通運輸業走出一條“世界前列”的“雙碳”新路徑提供參考。

一、運輸結構調整對于雙碳目標實現的意義和作用

(一）我國交通運輸實現雙碳目標面臨較大壓力

交通運輸業是繼工業之后，我國能源需求以及二氧化碳和污染物排放迅速增長的領域。目前，我國交通運輸能源需求約占一次能源能耗比重為10%左右，占全社會終端能耗比重為14%左右，與發達國家交通運輸占能源需求1/3的普遍情況相比有很大差距。同時從發展規律來看，交通運輸業碳排放與現代化進程高度正相關，交通運輸業未來仍將面臨碳排放快速增長的較大壓力。結合世界其他國家碳達峰路徑軌跡，業界學者專家認為，在現有技術路徑延續的情況下，我國交通運輸業碳達峰時間將晚于全社會碳達峰時間，亟需從根源和結構上尋求突破。

(二）不同交通方式間環保效能差異大

2019年，我國交通運輸領域碳排放分方式看，公路占74%、水運占8%、鐵路占8%、航空占10%。其中，公路貨運的碳排放量和顆粒排放量的占比分別約58%和61%。根據相關測算，“公轉鐵”每轉移1億噸公里，全生命周期能減排7500噸二氧化碳、80噸氮氧化物、4噸顆粒物。根據日本客運數據測算，公交汽車、航空、私家車單位周轉量的碳排放量分別為軌道交通的2.7倍、6倍和9倍。根據2019年數據測算得到，航空、公路、鐵路、水運單位換算周轉量碳排放約為850.6、134.5、19.6、8.5克/噸公里，航空最高，其次為公路。

(三）運輸結構調整是“雙碳”政策的重要抓手

《國務院關于印發2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發〔2021〕23號）提出：推動不同運輸方式合理分工；大力發展以鐵路、水路為骨干的多式聯運；加快大宗貨物和中長距離貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”。《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日）提出：優化交通運輸結構；加快建設綜合立體交通網，大力發展多式聯運，提高鐵路、水路在綜合運輸中的承運比重；優化客運組織，引導客運企業規模化、集約化經營。《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》（2021年11月2日）提出：加快大宗貨物和中長途貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”，大力發展公鐵、鐵水等多式聯運。“十四五”時期，鐵路貨運量占比提高0.5個百分點，水路貨運量年均增速超過2%。推動運輸結構向綠色低碳方向調整成為大氣污染防治的關鍵舉措。

交通運輸結構調整對于我國交通運輸業防微杜漸，走出一條有別于發達國家的碳達峰新路徑，以后發優勢支撐我國全社會“雙碳”目標的實現以及助力實現交通強國“世界前列”的發展目標具有重要意義。

二、我國交通運輸結構調整實施情況

(一）貨物運輸從公路運輸轉向鐵路、水運的結構調整取得一定成果

2018年3月國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》和10月國務院辦公廳發布《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018-2020年）的通知》。國內貨物運輸逐漸向鐵路、水運方向調整，宏觀調控政策取得一定成效。

從貨運量占比來看，2016-2020年，公路貨運規模占比從76.36%下降至73.93%，鐵路貨運規模占比從7.56%上升至9.62%，水路貨運規模占比從14.44%上升至16.44%。

數據來源：中國統計年鑒2017-2021、中國統計公報2021。

圖1  近六年貨物運輸量占比變化情況

從貨運量增速來看，2017年中國鐵路貨運增速超過其他運輸方式，達到10.7%。2020年在貨運總量同比下降0.5%的背景下，鐵路運輸逆勢而上，同比增長3.2%。水路運輸也整體呈現增長態勢（剔除2020年新冠疫情的影響）。

大宗物資運輸結構調整取得階段性成果。截止2020年，全國大宗貨物累計完成鐵路增量約7.8億噸，水運增量5.7億噸，沿海港口大宗貨物公路運輸量減少約3.7億噸。

(二）旅客運輸規模較快增長，運輸結構不斷優化

2019年（剔除2020、2021年新冠疫情的影響），全社會完成客運量、旅客周轉量分別達到176億人次、35349億人公里。2016-2019年期間，公路客運量占比從81.4%逐年下降至73.92%；鐵路客運量增長較快；民航客運量占比穩步上升。2019年，我國鐵路客運周轉量占比高達41.6%，高于日本的30%、遠高于歐洲及美國，我國旅客運輸運輸結構向著綠色低碳的方向不斷優化。

數據來源：中國統計年鑒2017-2021、中國統計公報2021。

圖2  近六年旅客運輸結構變化情況

(三）城市軌道交通持續保持快速發展態勢，城軌交通客運量占比逐年提高

根據中國城市軌道交通協會統計資料，城軌交通運營、建設、規劃線路規模和投資跨越式增長，持續保持快速發展態勢。“十三五”期間，年均新增運營線路870.3公里，年均增長率17.1%，五年新建運營線路長度超過“十三五”之前的累計總額。

2020年城軌交通在完成客運量同比下降25.8%的情況下，其占公共交通客運出行總量的比率仍然提升了4.1%。其中，上海、廣州、南京、深圳、北京、成都6個城市軌道交通客運量占公共交通比率超過了50%，初步形成了以軌道交通為公共交通主體的城市出行結構。

(四）以綠色交通方式為主體的多式聯運正在進入全面推進時期

根據交通運輸部資料，2020年全國港口完成集裝箱鐵水聯運量687萬標箱，同比增長29.6%。截至2021年3月初，交通運輸部公布三批次共70個多式聯運示范工程項目，涉及28個省/直轄市。2022年1月，國務院辦公廳印發《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021—2025年）》。隨著一系列政策和相關舉措的出臺，從政府到企業，從沿海到內陸，從航運到鐵路，從硬件到軟件，正在逐步打破物流和運輸領域多年來的僵局。在眾多政策利好、示范工程和技術創新合力作用下，多式聯運正在進入全面推進時期。

(五）綜合交通樞紐建設進入快車道

近年來，我國建成了一批輻射帶動作用較強的綜合交通樞紐，形成了以機場、高鐵站為代表的綜合客運樞紐和港口為代表的貨運綜合樞紐。依托樞紐的TOD ( Transit-Oriented-Development ，即以公共交通為導向的開發模式 ) 發展也從學習港鐵模式發展為現今系統研究和全面探索實踐TOD的局面。國家物流樞紐建設也邁入了快車道。2018年底國家發展改革委和交通運輸部聯合印發了《國家物流樞紐布局和建設規劃》，2019、2020年兩部委再次發布了國家物流樞紐建設的名單。

三、我國交通運輸結構國際性對標分析

(一）國家層面

貨運以公路運輸為主，鐵路運輸市場份額低。從貨運總量對比，2019年我國完成貨運量471億噸，約為美國的3倍。結構上，我國公路運量占比逐年上升至76.8%，而美國近年公路貨運占比逐漸下降至67.4%。近年我國鐵路貨運量占比有所上升，達7.8%，但仍低于美國的8.5%；鐵路貨運周轉量占比為15%左右，大幅低于美國的28%。我國水路貨運量占比高于美國近10%；水路周轉量占比顯著優于美國。

數據來源：中國交通統計年鑒2020。

圖3 中美貨運周轉量方式結構對比

客運總量持續增長，鐵路比重仍有上升空間。從客運總量對比，2019年我國客運總量為176.04億人（不含城市客運），客運周轉量則平穩上升至35349.06億人公里，但人均客運周轉量未達1000人公里，不足發達國家的1/10。結構上，我國公路客運量占比雖由2012年的87.3%降至73.9%，但仍為最主要的客運方式，鐵路運輸比重穩步上升至20.8%，但仍有進一步上升的空間。

(二）城市群層面

客運以公路為主，比例遠高于其他世界級城市群。我國城市群客運以公路為主，近年占比雖有所下降，但仍在70%左右，遠高于其他世界級城市群。美國五大湖城市群1980年前后公路客運占比為75%左右，經一系列措施后降至64%；歐洲西北部城市群在20世紀70年代之前公路客運占比在70%-80%之間，鐵路占比僅為10%，后期通過高速鐵路建設和運營優化，最終形成城際間快速鐵路為主導的運輸結構。

數據來源：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省統計年鑒2020。

圖4 長三角城市群客運結構變化  

數據來源：廣東省、深圳市統計年鑒2020。

 圖5 粵港澳大灣區客運結構變化

貨運以公路為主，多式聯運及鐵路運輸遠低于世界平均水平。我國城市群貨運以公路為主，長三角城市群公路貨運占比約60%，粵港澳城市群超過70%。我國城市群鐵路貨運份額僅為1—4%，低于其他世界級城市群水平。北美五大湖城市群自1980年大力投入多式聯運基礎設施建設，推動公路貨運向鐵路轉移，2016年其多式聯運占比達到6%，與鐵路運輸、水路運輸占比持平。

數據來源：上海市、江蘇省、浙江省、安徽省統計年鑒2020。

圖6 長三角城市群貨運結構變化    

數據來源：廣東省、深圳市統計年鑒2020。

圖7 粵港澳大灣區貨運結構變化

(三）城市層面

城市公交分擔比例低，且隨著城市規模逐級遞減。我國特大城市中，北京的綠色出行比例達到了74%以上，公共交通分擔率為31.8%，但仍遠低于其他國際城市。巴黎公共交通合計分擔達76.3%，首爾高達63%，東京、斯德哥爾摩等城市也超過50%。我國特大城市公交分擔率僅為30%左右，新一線城市普遍低于20%，呈現出隨著城市規模逐級遞減的趨勢。

表1 主要城市歷年居民出行交通結構變化(%)

注：依據各城市居民出行調查數據整理。

(四）樞紐層面

客運樞紐集疏與城市主導方式相關，部分樞紐軌道交通占比略低。航空樞紐方面，2019年首都國際機場軌道交通方式的占比僅為13%，而上海虹橋機場占比為36%。日本東京兩大機場的軌道交通占比分別為45%和47%，美國紐瓦克機場則私家車占比高達60%，與其城市交通出行結構極為相似。

鐵路樞紐方面，我國特大型高鐵站中軌道交通占比較高的北京西站為28%，其余大部分在5%-15%之間，新建中小型鐵路客站軌道交通集散比能達到40%以上。法國及日本高鐵站的集散以綠色交通為主，日本高鐵站的軌道交通占比基本達到50%，我國與之相比仍存在一定差距。

港口多式聯運發展水平滯后，鐵水聯運比例有待提升。2018年我國海鐵聯運量占比僅為4%，占比最高的營口港也只有11.8%，起步比較早的連云港也僅有6.4%，深圳低于1%，與國外港口相差甚遠。鹿特丹、紐約及安特衛普等港口鐵水聯運比例超過10%，杜伊斯堡、漢堡、不來梅等港口鐵水聯運比例均超過35%。

四、雙碳目標下運輸結構調整面臨的瓶頸及原因分析

(一）鐵路專用線建設困難重重，鐵水等網絡輻射能力不足

建設港口、企業和物流園區的鐵路專用線，是利用低碳運輸方式解決“最后一公里”問題的有效手段，但各地“公轉鐵”專用線項目建設極為滯后，例如黃驊港綜合港區的9#、10#通用泊位專用線規劃開工日期是2019年6月，至2020年1月才獲得河北省發改委核準。其主要原因在于：一是鐵路專用線的建設成本高、市場化融資困難；二是建設審批耗時長、協調難度大。此外，專用線運營中還存在接軌干線運能不足，運輸效率低等問題。線網輻射能力不足嚴重降低了以鐵水為主體的直達及聯運方式的市場競爭力。

(二）樞紐港站交通銜接不高效，客貨集散一體化水平低

鐵路、水運和城市軌道是效率高、排放低的綠色交通方式，但受限于物理特性制約，需要通過“節點”的換乘或換裝來實現全程運輸。當前我國綜合交通樞紐和港站的客貨集散低效無序現象仍然嚴重，且綠色化集散水平低。其主要原因在于：一是樞紐港站高效集散設施引入不足，軌道等綠色交通分擔效率低；二是樞紐港站空間布局不合理，節點上的綜合立體交通“聯而不通、通而不暢”。樞紐節點的一體化程度極大影響了低碳交通方式服務水平和運輸效率。

(三）公鐵貨運比價關系不合理，鐵路貨運市場競爭力弱

公鐵運輸之間的合理比價是公鐵合理分工的基礎，我國中長途貨運市場上長期存在公鐵貨運比價倒掛的情況，一是碳排放等外部成本尚未納入定價體系中，且部分地區鐵路運輸環節多、綜合費用（考慮整車運價+裝卸費用+兩端接駁費用等）高；二是鐵路貨運價格市場化調節能力遠低于公路。我國鐵路在中長途貨運市場中的價格競爭力弱，使得鐵路低能耗、低排放的比較優勢難以充分發揮，對交通運輸綠色低碳發展的支撐顯著不足。

(四）城市公共交通缺乏吸引力，城市綠色出行模式尚未形成

目前以公交優先為核心的綠色出行模式正在得到各級城市的廣泛重視，但城市交通出行結構不盡合理的現象仍然嚴重，小汽車等私人交通增長較快，城市交通擁堵、停車管理不善、共享交通不發達等城市交通運營管理問題突出。其主要原因在于：一是常規公交服務水平低，即使票價低廉仍然缺乏吸引力；二是軌道交通接駁換乘不便，且大城市軌道交通線網密度仍有不足，較小城市則無法滿足軌道交通建設的門檻；三是城市軌道的建設成本高企，融資困難。此外，多層次、多功能的城市公共交通服務尚需進一步完善。

五、雙碳目標下的運輸結構調整對策建議

(一）統籌存量挖潛和增量提效，提高低碳交通設施供給質量

開展鐵路和水運擴能改造，優化鐵路、城市軌道和航道的網絡結構，在現有基礎上進一步提升能力緊張區段的供給能力。大力推進重點工礦企業、港口、物流園區等鐵路專用線建設，做好綠色供應鏈的末端銜接。通過統籌存量提質挖潛和增加有效供給，支撐鐵路、水運在大宗貨物和旅客中長途運輸中發揮骨干作用。

(二）加強樞紐港站的銜接管理，提升低碳交通方式服務水平

提高綜合客貨運樞紐的運輸組織效率，控制換乘或換裝的時間成本損失，大幅提升以鐵路、水運為主體的多式聯運的服務水平，提高鐵路、水運和城市軌道的全過程時效性，進一步提升綠色交通方式的市場競爭力和占有率。

(三）創新環境成本內部化機制，助力低碳方式實現經濟優勢

創新環境成本內部化機制，利用碳交易、碳稅等價格、稅收機制合理化高排放運輸方式的運價及其市場競爭力，進一步拓展綠色基礎設施建設的資金來源。實現低碳交通方式“由外而內”的經濟優勢，加速交通運輸結構向著綠色低碳化的方向調整。

(四）加強交通運輸需求側管理，推進交通全產業鏈協同規劃

從運輸需求的源頭控制客貨運輸的總量和分布，優化運輸需求結構，降低碳排放水平。引導產業結構、空間布局與綠色交通基礎設施布局緊密結合，充分發揮交通運輸基礎性、先導性、戰略性和服務性的作用。

(五）加快先進適用技術研發推廣，強化科技創新的支撐引領

加快低碳交通行業先進適用技術研發和推廣，將科技創新貫穿于低碳交通方式的規劃、設計、建設和運營管理全生命周期。利用科技創新做好綠色交通網絡協同融合，提高低碳運輸體系的效率和吸引力，強化科技創新對運輸結構調整的支撐引領作用。

注：原文載自《中國投資》雜志2022年6月號。本次發表有改動。文中部分圖片來源于網絡。