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加強基礎設施重點領域投資建設的措施建議

潘小海

加強基礎設施建設是“穩增長”的重要抓手。習近平總書記在中央財經委第十一次會議講話指出，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，要統籌發展和安全，優化基礎設施布局、結構、功能和發展模式，構建現代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎。國家“十四五”規劃綱要提出，我國要構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。加強現代化基礎設施體系建設，是學習貫徹習近平經濟思想，推動實施“十四五”規劃，促進基礎設施高質量發展，促進構建經濟發展新格局，統籌發展和國家安全需要，穩住經濟發展大盤的重要舉措。這里對水利、電網、交通、信息等重點領域推進現代化基礎設施體系建設的具體措施提出建議。

一、加強水利基礎設施建設的對策建議

(一）深化水利基礎設施投融資體制改革

水利基礎設施投資需求大，2014年開始實施的172項重大水利工程，以及國務院確定的2020年及后續150項重大水利工程，目前在建規模超萬億元。水利工程多為公益性和準公益性項目，由于水價改革進度遲緩，社會資本參與水利工程建設意愿不強，不利于形成多元化水利投融資體系。建議加快水價改革推進力度，建立健全有利于促進水資源節約和水利工程良性運行、與我國投融資體制改革相適應的水利工程水價形成機制。同時，重視盤活水利存量資產，推動符合條件的水利項目開展基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作。

(二）加強防洪薄弱環節建設，提高防洪減災能力

繼續開展大江大河治理，使大江大河干流3級以上堤防基本實現達標。開展主要支流和中小河流治理，中小河流治理河段達到規劃的防洪標準，全國5級及以上堤防達標率由當前的73%提高到77%。推進流域控制性樞紐有序建設，新增防洪庫容40億立方米。開展蓄滯洪區安全建設，使流域分蓄洪起關鍵作用、啟用頻繁的蓄滯洪區具備正常啟用條件。加快推進病險水庫除險加固，現有病險水庫安全隱患全面消除。

(三）加強重大水資源工程建設，優化水資源配置

加快引江濟淮、云南滇中引水、廣東珠三角水資源配置、重慶渝西水資源配置、陜西引漢濟渭等重大引調水工程建設。推進南水北調東、中線后續工程等國家水網工程建設，適時推動支線和配套工程建設，深化南水北調西線工程方案比選論證。加快推進浙江開化、貴州鳳山等重點水源工程建設。加快甘肅中部生態移民供水等區域供水工程建設。積極推進中型水庫工程建設。

(四）加強水環境治理、農村水利和智慧水利建設

加強水土保持和河湖整治，提高水環境保護治理力度。繼續開展淤地壩等水土保持生態建設工程。有序推進地下水超采綜合治理工程。加快推進河湖保護和綜合治理工程建設。加強農業農村水利建設，提高鄉村振興水利保障能力。開展大型現代化灌區建設，繼續推進大中型灌區續建配套與節水改造。加強智慧水利建設，推進大江大河和中小河流水文站網現代化建設。推進水庫監測預警設施及安全運行監測系統建設。推進水利數字化建設，提升水利業務智能化水平。

二、加強電網基礎設施建設的對策建議

(一）加大農村電網投資支持力度，建立成本疏導機制

目前跨區輸電通道、區域及省級主網、城市配電網建設與經濟社會發展水平和供電需求基本適應，但農村電網建設相對滯后，供電能力不足，建議加大農村電網投資支持力度，重點支持鄉村振興重點幫扶縣、其他脫貧地區、革命老區、抵邊村寨、邊防部隊、邊境口岸等農村電網薄弱地區，滿足分布式新能源接入和鄉村生產生活電氣化需求。農村電網建設投資大（中央預算內資金按一定比例進行補貼）、運維成本高（沒有中央預算補貼），但供電量相對較小，難以通過輸配電價回收，影響項目的可融資性，建議建立成本疏導機制，保障可持續發展。

(二）建立輸電通道統籌規劃機制，保障清潔電力消納

我國能源資源與負荷中心逆向分布，電力呈現“西電東送”“北電南送”格局，因此山西、陜西、河南等省輸電通道密集，已建、在建和規劃通道超過20回，且煤礦分布廣，山西、陜西含煤面積分別超過省域面積的40.4%、27.7%；湖北、安徽、江蘇等省過江通道緊張，生態保護紅線分布廣，交叉跨越多，避讓難度大。“十四五”及中遠期沙漠、戈壁、荒漠大型風光基地特高壓外送輸電通道走廊嚴重緊缺，推進難度大，建議建立跨區輸電通道統籌規劃機制，節約集約利用走廊資源。

三、加強交通基礎設施建設的對策建議

(一）完善財政資金保障機制

受經濟下行、新冠肺炎疫情等多重因素影響，中央財政性資金規模已呈現縮減趨勢；近年來地方政府債務余額積累較快，財政赤字率和債務率持續升高，財政收支矛盾依然突出，交通投入維持穩定規模存在巨大壓力。需加快完善各運輸方式財政性資金常態化保障機制，繼續穩定車購稅交通資金政策，建立水運和民航建設中央財政性資金長效保障機制，探索完善鐵路運輸公益性補貼等機制，研究構建公益性交通項目地方投入常態化保障機制。探索建立公鐵水航郵不同運輸方式間的互動發展機制，統籌鐵路建設基金、民航發展基金、車輛購置稅、燃油稅等交通運輸領域的專項稅費和基金，建立綜合交通運輸發展基金，更好推進各種運輸方式一體化發展。

(二）深化投融資體制機制改革創新

由于疫情影響交通出行量下降，經營性交通項目難以維持正常運轉和合理利潤。從成本方面看，近年來交通基礎設施工程造價大幅上漲，原材料、人工等價格還有繼續上漲的趨勢。這些影響因素進一步降低了地方政府和企業的投資意愿。當前亟需深化交通項目投資審批制度改革，結合不同運輸方式特點，進一步明確和簡化投資審核管理、創新和優化投資審批程序、加強和改進投資監督管理，充分激發各方面交通投資活力和動力。適度擴大專項債和企業發債規模，穩妥推進REITs試點，規范發展政府和社會資本合作（PPP）模式，支持開發性金融、政策性金融、社會資本依法依規參與交通基礎設施建設，支持地方進一步創新投融資模式。

(三）補齊補好西部地區交通短板

我國交通空間布局總體呈現出東密西疏特征，西部地區交通運輸發展不平衡不充分問題依然存在。受資金和環境等因素制約，部分項目建設相對滯后。當前需聚焦西部地區精準補齊網絡短板，提高通達深度，暢通網絡微循環。加快構建綜合立體交通網，進一步完善“八縱八橫”高速鐵路網西部地區主通道，推進國家高速公路、普通國省道待貫通路段和瓶頸路段建設，協調推進機場建設進度。加快推進出疆入藏綜合運輸通道建設，推進西部陸海新通道高質量發展，高水平建設成渝國際性樞紐集群。持續建設“四好農村路”，鼓勵農村公路與產業園區、旅游景區、鄉村旅游重點村等一體開發。大力改善邊境地區交通條件。進一步破解西部地區資金瓶頸問題，在中央資金以及政策性、開發性等金融機構信貸資金方面加大支持力度，確保規劃重點項目有序開工建設。對如期開工有困難的項目，開展定期專題協調，加快推進。

(四）完善支持和保障政策

當前地方鐵路建設和社會資本投資鐵路建設與國鐵接軌條件和辦理流程過于復雜，建設運營仍受到體制機制制約；空域資源依然是制約民航發展的突出瓶頸，機場建設軍民航協調難度大，項目前期工作推進緩慢；公路、內河高等級航道建設環保和用地要求高，環境、土地等要素論證研究不足。需進一步厘清鐵路行業政府和企業關系，推進鐵路行業競爭性環節市場化改革，推動具備條件的地方自主建設運營城際鐵路、市域（郊）鐵路。持續推進空管體制改革，實施空域資源分類精細化管理，營造適應航空運輸、通用航空和軍事航空融合發展的空域管理環境。強化要素保障，探索樞紐土地綜合開發等多樣化支持政策。完善跨部門、跨區域重大項目協同推進機制。強化重點項目用地、用海、用能等資源要素保障，做好資源要素預留和供應。打造智慧交通基礎設施，包括智慧公路、智能鐵路、智慧航道、智慧港口、智慧民航、智慧郵政、智慧樞紐等系統建設，鼓勵在公路沿線、高速公路服務區建設超快充、大功率電動汽車充電設施和光伏發電設施。

(五）防范風險仍是當前和今后一個時期的重點任務

2020年我國完成交通固定資產投資超過3.4萬億元，主要是公路和鐵路，但同時鐵路建設單位負債水平不斷攀升，籌資壓力巨大；地方公路建設以債務資金為主的融資方式，使得債務總額不斷攀升。要處理好發展需求與建設能力的關系，充分考慮地方財政承受能力和政府投資能力，加強債務風險評估，嚴格落實項目建設條件，區分輕重緩急，科學有序推進建設項目，嚴禁建設政績工程、形象工程。規范地方政府舉債融資。明確交通項目債務主體，嚴禁違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債，切實防范地方政府隱性債務風險。

四、加強信息基礎設施建設的對策建議

(一）加強5G應用示范推廣、實現產業鏈自主可控

當前5G行業需求牽引力不足，規模化滲透偏慢。從行業應用角度看，影響因素包括：規模化應用對運營商網絡和服務的依賴；平臺開發、硬件采購、流量費用等負擔過重；融合應用產業支撐體系碎片化等。從個人應用角度看，內容供給方、互聯網企業、終端廠商和基礎電信企業尚未在應用創新方面形成合力，互動類應用內容生產存在操作復雜、設備昂貴等痛點，導致5G應用內容匱乏，新型終端形成規模仍需時日，沉浸式體驗應用短期內難以大規模發展。要重點引導和支持中央企業等大型企業集團牽頭推進5G綜合性行業應用，深度挖掘具備推廣條件的5G技術應用場景，著力開展通信技術和行業技術的融合集成，打造一批具有國際影響力的標桿性、引領性的行業應用示范工程。應用場景上，針對不同類型行業分類施策精準發力，在采礦、能源、醫療、媒體等先導行業形成可復制推廣的解決方案；在文旅、交通等潛力行業持續豐富應用場景，試點示范；在教育、農業等待培育行業持續孵化進行培育。同時，進一步持續完善網絡覆蓋，探索低成本推進農村網絡覆蓋，支持低成本、廣覆蓋技術和產品研發，深入開展共建共享，利用700M低頻覆蓋廣的優勢，在高速公路、高鐵、農村等區域實現5G廣泛覆蓋。探索“低頻+中頻”多頻協同差異化網絡，加快毫米波和中頻新型基站產業化。推進行業5G虛擬專網能力建設，探索行業網絡設備輕量化和低成本，形成行業專屬的部署模式，探索專網運營運維新模式，構建行業新型安全體系。

(二）加快提升數據中心綠色水平

數據中心是重要的算力基礎設施，同時也是電網大負載和能源大用戶，超大規模數據中心通常需要100-150兆瓦的電網容量。2020年我國數據中心耗電規模超過900億度，較上一年度增長200億度，占到全國用電量的1%左右。在碳中和、碳達峰要求下，數據中心堅持綠色發展非常重要。我國東西部數據中心布局存在較大不平衡，與能源布局失配情況較為突出。現有數據中心分布在人口密集和經濟發達地區（如京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝）能源緊張、機架數量全國占比逾60%，西部地區、經濟欠發達地區能源富集、機架數量全國占比約10%，按照未來5年自然需求和復合增長率進行測算，如果不加以政府引導，即使國家已出臺一體化大數據中心布局方案，也無法根本解決綠色發展和降低碳排放的問題。建議加快完善綠色數據中心標準體系，在現有PUE（電源使用效率）測算指標基礎上，研究CUE（綠電使用效率）、WUE（水資源使用效率）等能效指標，鼓勵數據中心完善能耗監控管理系統，提高能源資源利用效率。同時，實時統計PUE、CUE、WUE等指標，對于綠電使用低、能耗高、技術水平差的數據中心加快整合與改造，鼓勵采用合同能源管理等方式開展節能改造，提高數據中心綜合能效。

(三）打造軟硬件協同的人工智能產業生態

我國整體在人工智能算力基礎設施建設方面準備不足，能夠提供規模化人工智能算力支持的國內企業還很有限。近年來，各地政府掀起智算中心“落地潮”，全國有近一半的省級行政區啟動部署智算中心，規劃數量超過18個，算力25.2 Eflops，投資金額超過170億元。但從實際情況看，由于底層技術缺乏、算力不足等問題，實際應用深度和廣度尚沒有發生根本性變化，應用仍然處在弱人工智能階段。人工智能是一個長周期的產業，全球人工智能產業尚未形成絕對主導的技術路徑，產業生態也沒有形成絕對壁壘，軟硬件協同優化已成為提升技術綜合優勢的重要手段和發展契機。建議加強人工智能產業發展頂層設計，推動人工智能軟硬件協同布局和捆綁研發，推廣使用自主深度學習框架軟件，重點布局自主知識產權的“框架軟件+AI芯片”的人工智能生態體系。

推動現代化基礎設施體系建設，還要強調聚焦國家“十四五”規劃綱要確定的102個重大項目，加強指揮調度，加快建設進度；加強基礎設施投資的前期咨詢工作，統籌謀劃好土地、資金、環境、技術等各類要素；加強重大項目資金管理，資金必須跟著項目走，做好資金使用的監督檢查工作；四是發揮好地方政府債的引導作用，進一步激發社會資本尤其是民間資本的投資活力。