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“十三五”以來，在國家相關政策和規劃指導下，我國民用機場建設和升級改造工程加快推進，機場服務水平和以機場為核心的綜合交通樞紐功能顯著提升，服務經濟社會發展作用日益凸顯。受國家發展改革委、民航局等相關單位的信任和委托，中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）承擔了眾多大型機場新建和改擴建項目評估評審工作。特別是在“十三五”民航快速發展時期，中咨公司主持了北京大興、成都天府、廣州白云、深圳寶安、西安咸陽、重慶江北等眾多大型樞紐機場的建設項目研究論證和咨詢評估任務。

本文在總結民航項目咨詢評估實踐經驗、分析民航投融資發展趨勢、梳理其他交通領域項目投融資先進經驗的基礎上，對新發展時期民航建設項目投資決策的特點和存在的投融資問題進行思考并提出相關建議，為提高“十四五”期間民航建設項目投資效益和資金利用率提供參考。

01 主要特點和存在問題

民航建設項目主要投融資特點包括：一是項目性質多樣，投資差異明顯，從百萬至百億不等，既有新建機場，又有機場改擴建或局部升級改造；二是安全運行投資較大，主要為安全保衛基礎設施建設和相關系統升級改造；三是試點先行項目較多，主要為民航新型基礎設施建設和高技術應用項目，其在國內往往屬于首創或使用經驗尚未成熟；四是資金來源單一，主要采用政府投資和銀行貸款；五是土地征拆費用較高，占項目總投資比例較大。

民航建設項目存在的投融資主要問題包括：

（一）投融資渠道單一，財政政策影響大

民航目前主要采用“國有資金+銀行貸款”方式籌集資金，僅有極個別項目因民營企業發展需要主動參與投資和建設，如鄂州機場、嘉興機場等。資金的籌集速度和承諾的資本金比例受國家財政政策和當地政府財政狀況變化影響較大。近年來，民航各重大項目資本金比例通常不低于40%，建設單位相應需承擔約60%的貸款，對機場運營和可持續發展造成沉重負擔。

（二）效益分析不足，財務承載能力不明確

建設單位通常重點關注項目建設內容和投資總額，對建成投產后可達到的投資收益缺乏詳細分析，對提升產能和機場運營效率等經濟社會效益研判不足。對新技術應用效益與維護運營的關系缺乏充分分析，如前沿技術的維護和升級成本可能遠高于期初采購成本，易超過財務承載能力，導致后續被迫停止使用。

（三）征地拆遷投資較高，資金利用率低

按照近年來大型機場建設項目土地價格情況，中西部地區土地單價約40~60萬元/畝，東部發達地區部分土地單價已接近100萬元/畝，且在持續上漲，進而導致所在地區機場建設項目總投資日益上升，征地拆遷費用占用了大量建設資金，不利于后續貸款償還以及機場高質量發展。

（四）信息工程投資高，使用效益較低

按照民航局“四型機場（平安、綠色、智慧、人文）”和民航新型基礎設施建設實施方案的部署，各機場相應開展了各類信息工程項目。但目前實施的信息化項目存在著投資大、技術成熟度不高、功能重復建設等問題，系統之間的連通性和兼容性差，無法形成集成化和高效率的信息化綜合系統；同時軟件開發、正版授權、數據庫等費用分析有待深化和完善，無法滿足分析判斷投資合理性和方案科學性的需求。

（五）安全投資大，措施應用超標

目前，空防安全和機場保障運行類建設項目受到廣泛重視，往往會傾向于以高標準、嚴要求和高投資來實施，但對于必要性和方案合理性關注度較低。因此存在高于機場安全管理要求或超出規范標準建設的情況，如建設超高圍界、過度覆蓋攝像頭和未到使用年限即更新安全設備等，缺乏規范支撐和建設必要性，導致資源和投資浪費。

02 “十四五”民航投融資發展趨勢

在近年來承擔的各類民航咨詢業務經驗的基礎上，結合對民航發展趨勢和全球新冠疫情不利影響的綜合研判，“十四五”期間民航建設項目投資將呈現以下趨勢：

（一）民航建設進入新階段，機場投資需求持續增長

按照《國家綜合立體交通網規劃綱要》（簡稱《綱要》）相關要求，截止2035年我國將建成約400個運輸機場，因此需要在現有241個運輸機場的基礎上，以每年新增10個機場左右的速度推進機場建設工作，年新增運輸機場數量超近10年平均水平（6.6個）1.5倍以上，因此所需建設資金也會相應增長至年均千億以上規模。

《綱要》對民航智慧、綠色、人文等高質量發展提出新要求，明確了提質增效和優化升級目標，同樣需增大資金支撐。據此分析，在“十四五”期間，民航將加快推進機場新建和改擴建、局部升級改造等項目，相應擴大資金需求總量、加快資金籌措速度，項目資金競爭持續加劇；現有的年度基本建設和技術改造投資基本處于千億以下量級，無法有力支撐國家對民航快速發展的要求，迫切需要加大對民航資金支持。

2011~2020年運輸機場數量及建設投資統計表

（二）行業收入總量下降，民航發展基金補貼大幅減少

自2020年初全球新冠疫情爆發以來，民航行業受到巨大沖擊，民航發展基金減收，資金撥付日趨緊縮。綜合分析民航行業“十三五”期間批復項目投資總額和民航發展基金撥付情況，分析認為除國家重點保障的關鍵項目外，其余項目在“十四五”期間獲得基金支持難度提高，已批復項目預計撥付時間也將大幅推遲。

（三）拓展資金籌措渠道，加強利用社會化資本

民航投資體制較為單一，主要依靠政府投資、運營補貼和銀行貸款。在傳統渠道逐漸受限或補助資金獲取難度提高的客觀情況下，民航局發布了《關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》（民航發〔2016〕117號），提出創新機場建設和運營的投融資方式，通過特許經營、經營權轉讓、股權出讓等可行的方式，積極吸引社會資本參與機場及配套設施建設和運營中。民航行業各單位，尤其是機場運營管理單位，勢必會據此拓展資金籌措渠道，完成各類必要的投資項目，保障機場高效運行。社會投資人和民營資本將成為可選擇的重要資金來源渠道。

（四）投資性價比要求提高，資金效益考量權重加大

隨著資金獲取難度加大，民航行業管理部門將加強各類提質增效項目審批節奏管控和資金撥付審查，從重點保障機場運行效率和旅客服務質量為核心逐漸轉變為保障機場財務生存、安全運行和投資效益三者并重。使用社會資本項目的收益期望將成為社會投資人考量是否投資的重要依據。

03 其他交通方式項目投融資先進經驗

（一）PPP模式

高速公路項目本身具有“使用者付費”基礎，因此可采用PPP模式運作。通過公開招標方式選取社會資本后，在合作期限內由政府出資人代表與社會資本共同組建項目公司（SPV），政府授予項目公司特許經營權，項目公司負責建設運營并承擔各類項目風險，政府履行監督管理職能。項目建設通常采用總承包施工模式施工，合同期滿后項目公司將項目資產及相關權利等無償移交給政府。特許經營期內社會資本回報來源為“使用者付費和政府補貼”相結合的方式。

對于經營收費不足的情況，政府對項目公司給予一定的資金補助用于本項目建設和運營維護。PPP模式具有較好的市場化和專業化條件，可以發揮企業積極性和先進經驗，有效減輕政府財政壓力。

（二）車輛購置稅補助

2021年3月，財政部和交通運輸部以財建〔2021〕50號文對《車輛購置稅收入補助地方資金管理暫行辦法》進行修訂，明確繼續實行車輛購置稅補貼交通建設項目，支出范圍主要包括國家高速公路、國道、省道、農村公路、重要內河水運等，并分類分級明確了補助比例和標準。在“十三五”期間，國家對貧困地區投入車購稅資金超過9500億元，主要用于支持高速公路、國道和鄉鎮農村硬化路建設，極大緩解了地方資金壓力，有效鞏固了脫貧攻堅成果。

為加快完善綜合交通運輸體系，推進港口集疏運鐵路規劃建設，交通運輸部于2017年2月印發《交通運輸部辦公廳關于支持港口集疏運鐵路建設有關工作的通知》（交辦規劃函〔2017〕57號，簡稱《通知》），提出利用車輛購置稅資金對《“十三五”港口集疏運系統建設方案》中的鐵路建設項目給予投資補助支持。自《通知》印發實施以來，車輛購置稅資金年均支持港口集疏運系統的鐵路建設項目約300億元。

（三）政府專項債券

2017~2019年，政府專項債券分別發行7937億元、13527億元和21487億元，2018年和2019年發行規模同比分別增長70.4%和58.8%，2020年全國地方政府專項債務限額145185億元。政府專項債主要投入到交通、農林水利和市政等基礎設施。從交通領域來看，其在收費公路、軌道交通和鐵路建設中發揮了重要作用，如深圳地鐵、河北和黑龍江收費公路均由當地政府發行專項債券。

（四）不動產投資信托基金（REITs）

REITs是把流動性較低的、非證券形態的固定資產投資，直接轉化為資本市場上的證券資產的金融交易過程，主要包括固定資產融資證券化和固定資產抵押貸款證券化兩種基本形式。

2021年7月，國家發展改革委印發《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》（發改投資〔2021〕958號），明確交通基礎設施（收費公路、鐵路、機場、港口）作為試點行業。按照國家政策和規劃部署，REITs將成為新的固定資產融資手段，可有效促進交通項目建設，減輕地方財政壓力。

04 建設項目投資決策建議

（一） 落實安全要求，綜合研判效益

近年來，民航局出臺了一系列關于民航安全的標準規范，對機場的地面和空防安全提出了詳細要求。民航建設項目應結合機場實際問題，對標規范標準，落實相關要求，不得刻意提高標準或重復建設安保設施。特別是慎重研判采取前沿技術保障運行安全的適用性和可靠性，并全面分析建設投資、維護成本和項目成效的相互關系，在傳統安防手段能夠低成本解決問題時，不應刻意追求新技術。

（二）合理策劃投資，盤活固定資產

對于機場商業、航空物流、旅客過夜用房和停車設施等直接提供旅客服務和具有盈利可能的項目，應結合機場聚集人員多、消費能力強的特點，并參考REITs理念，聘用有資質有資源的專業策劃咨詢機構，將具有持續穩定收益資產的特許經營權益轉化為流動性較強的、可上市交易的權益型金融產品，在證券交易所公開發行募集資金從而達到既盤活存量資產，又獲取可靠資金流的目的。

（三）理性提升效能，避免運行風險

對于提高工作人員效率和機場運行水平的非盈利性的項目，應重點分析實施后提高的效率水平和建設維護成本之間的關系。按照現有發展特征，機場傾向于采用信息系統和智能化手段提高工作效率，但由于技術不成熟和定制設備維護保養成本高等現階段問題，較增加人力、增配設備等傳統手段存在一定使用成本劣勢和運行風險，需慎重研究技術方案可靠性和經濟合理性。

（四）加強投資策劃管理，實施全過程咨詢

在拓寬資金渠道的同時，以國家大力推廣全過程咨詢為契機，以用好資源和用活資源為前提，對投資項目實施投資策劃、設計優化、咨詢評審、項目實施管理等一體化集成式的管理手段，提高資金使用效益。在確定建設規模時同步編制投融資方案和財政性資金平衡方案，加強資金使用和監管水平，按照重要程度、緊迫程度和財政資金供給能力合理安排建設時序。對于確有需求、確有必要的項目，高質量、高效率推進各階段工作。

05 行業投融資政策建議

（一）試點建立民航項目投融資平臺

《新時代民航強國建設行動綱要》明確提出，全面推進民航投融資體制改革，拓寬融資渠道，降低融資成本。目前，民航尚未建立行業內的投融資交易平臺，有資金的社會投資人和有需求的機場公司缺乏有效溝通對接渠道。

按照REITs理念和民航資產特點，應尋求在滬深證交所的支持下，試點建立民航行業投融資平臺，降低民航項目尋找資金的難度和成本，將各機場具有社會投資可行性的項目投入其中并介紹項目優勢和獲利可行性，廣泛尋找投資人共建。平臺也可以作為探索政府投資和社會資本的有機結合試點渠道，實現資金和資產的合理組合，達到既能獲得利潤，又能保障機場運行的雙贏局面。

（二）建立金融風險分析評估制度和應急措施

按照現階段民航項目的評估要求和特點，評估重點關注項目實施后的金融風險，主要是大量銀行貸款引起的還債壓力，避免投入大量資金實施建設項目影響機場經營效益。

按照國家防范化解金融風險的要求，應探索建立民航投資金融風險分析評估制度，能夠在項目批復和實施前做好金融分析，合理確定不影響機場運行前提下的貸款上限和還款條件，明確項目主要風險點、潛在問題和風險等級，從金融分析的角度給出項目可行性和迫切性結論，控制項目規模和發展節奏；針對各風險等級的項目，應提出明確的應急要求，分等級提出各項目出現金融風險時的標準措施，及時高效處理風險，避免影響機場正常運行。

（三）化困難為機遇，深化體制機制改革

在面對和戰勝新冠疫情的過程中，各民航企業經歷了經營困境和財務負債等困難，暴露出一些深層次問題，也更加體現出體制機制改革創新的必要性。民航企業，尤其是機場運營公司應化被動為主動加快推進混合所有制改革，支持、歡迎民營企業和社會資本進入到民航中，明確政府和社會資本的產權關系，參與投資決策，提高市場化程度，拓寬資金來源和投資效能；同時也應通過社會資本帶來的新技術新方法降低運營成本，提高運行效率。

（四）參照先進投融資經驗，多手段獲取資金

積極尋求國家對民航加大支持。開展民航進入車輛購置稅補貼范圍可行性研究，向以機場為核心的綜合交通樞紐、智慧機場和老少邊窮地區機場傾斜資金。結合運輸機場布局規劃和機場等級類別，細化深化研究補助比例和標準，增強補助性價比。

擴大民航應用政府專項債券的發行規模。結合民航建設和資金撥付特點，創新設計品種豐富的民航項目收益專項債券；按照實施時間，合理設計債券期限結構，滿足短期項目急迫資金需求和長期項目穩定資金需求；對于建成后可逐年產生收益的項目，可試點發行分批分階段償還債券品種。

（五）明確地方與民航行業的出資責任，尋求優惠政策支持

按照建設項目的類型和功能，理清地方政府與民航出資責任。例如重慶市明確干線和城際鐵路建設項目征地拆遷資金由區縣全額承擔，鐵路建設資本金由市級籌集。可參照經驗，梳理機場新建和擴建項目征地拆遷費用組成和價格，尋求國家和自然資源管理部門支持，給予征地拆遷優惠政策和財政補貼；從機場促進地方經濟社會發展和機場建設資金來源等方面，尋求地方政府協助解決征地拆遷資金，將征地拆遷費用分解由多方出資解決，使建設單位資金有效利用到機場建設中，保證工程質量和后續運營。（紙質版見《中國投資》9月號）