基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目用地合規(guī)問(wèn)題及其破解
徐成彬 李文崢 翟聳君
土地是財(cái)富之母，更是基礎(chǔ)設(shè)施REITs底層資產(chǎn)的核心載體。我國(guó)實(shí)行土地公有制，所有權(quán)歸屬于國(guó)家與集體，市場(chǎng)主體所獲得的僅為土地使用權(quán)，具體取得方式包括劃撥、出讓?zhuān)ê瑓f(xié)議與招拍掛）、出租、作價(jià)出資（入股）以及二級(jí)市場(chǎng)交易等。土地用途涵蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、住宅、商服等多種類(lèi)型，加之土地管理制度持續(xù)演進(jìn)，諸多因素交織，共同構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目用地的復(fù)雜合規(guī)圖景。因此，在REITs項(xiàng)目申報(bào)推薦之前，必須在法律框架內(nèi)系統(tǒng)破解土地合規(guī)難題。
一、REITs項(xiàng)目用地性質(zhì)的政策演進(jìn)
在REITs發(fā)行條件的優(yōu)化路徑中，收益率調(diào)整是市場(chǎng)關(guān)注的“明線”，而用地性質(zhì)的逐步放寬，則是一條不顯眼卻至關(guān)重要的“暗線”，對(duì)于持續(xù)推動(dòng)REITs項(xiàng)目發(fā)行和市場(chǎng)建設(shè)具有深遠(yuǎn)影響。
試點(diǎn)初期，REITs資產(chǎn)范圍嚴(yán)格限定在典型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。國(guó)家發(fā)展改革委2020年發(fā)布的586號(hào)文件明確規(guī)定，“酒店、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓、公寓、住宅等房地產(chǎn)項(xiàng)目不屬于試點(diǎn)范圍”，并強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目用地性質(zhì)為非商業(yè)，非住宅用地”。
2021年，958號(hào)文將保障性租賃住房納入REITs試點(diǎn)范圍，在繼續(xù)排除“酒店、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓等商業(yè)地產(chǎn)項(xiàng)目不屬于試點(diǎn)范圍”的同時(shí)，允許“租賃住房用地以及為保障項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)而無(wú)法分割的辦公用房、員工宿舍等少數(shù)配套設(shè)施用地”作為例外。這一調(diào)整在用地性質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了重要突破。
2023年236號(hào)文件，進(jìn)一步將百貨商場(chǎng)、購(gòu)物中心、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)商業(yè)項(xiàng)目等界定為消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施納入REITs試點(diǎn)范圍，用地政策隨之迎來(lái)了根本性的轉(zhuǎn)折。文件明確，“項(xiàng)目用地性質(zhì)符合土地管理相關(guān)規(guī)定”，意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再針對(duì)REITs項(xiàng)目的用地性質(zhì)設(shè)定特別限制，只要符合國(guó)家土地管理要求即可。例如，華潤(rùn)萬(wàn)象城宗地用途為零售商業(yè)與商務(wù)金融，物美項(xiàng)目用地涵蓋商業(yè)、辦公、公寓等多種類(lèi)型。
2024年7月發(fā)布的1014號(hào)文件，進(jìn)一步拓展至市場(chǎng)化租賃住房、景區(qū)配套旅游酒店、養(yǎng)老設(shè)施，以及與消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施物理上不可分割、產(chǎn)權(quán)上歸屬同一發(fā)起人（原始權(quán)益人）的酒店和商業(yè)辦公用房，用地要求仍延續(xù)“依法合規(guī)，用地性質(zhì)符合土地管理相關(guān)規(guī)定”的表述。
實(shí)踐表明，項(xiàng)目政策的漸進(jìn)式調(diào)整，不僅滿(mǎn)足了基礎(chǔ)設(shè)施REITs市場(chǎng)擴(kuò)容與常態(tài)化發(fā)行的需求，也有力推動(dòng)了租賃住房、商業(yè)、文旅、養(yǎng)老等多類(lèi)用地的盤(pán)活利用。
二、REITs發(fā)行中常見(jiàn)土地使用合規(guī)問(wèn)題與應(yīng)對(duì)
項(xiàng)目用地手續(xù)十分復(fù)雜，常見(jiàn)用地問(wèn)題包括土地手續(xù)不全、劃撥用地轉(zhuǎn)讓限制、集體用地轉(zhuǎn)讓障礙、土地規(guī)劃用途與實(shí)際不符等。土地使用依法合規(guī)，是REITs順利發(fā)行的基本前提。
（一）用地規(guī)劃手續(xù)缺失
部分項(xiàng)目因歷史原因未能完整辦理用地規(guī)劃手續(xù)。對(duì)此，應(yīng)按照投資管理手續(xù)合規(guī)性原則予以處理，特別考慮到2019年自然資源部關(guān)于“多規(guī)合一”有關(guān)政策，補(bǔ)正相關(guān)手續(xù)。
（二）劃撥土地轉(zhuǎn)讓限制
根據(jù)《土地管理法》，城市基礎(chǔ)設(shè)施及國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目，可以劃撥方式取得用地，其使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格規(guī)定，需要通過(guò)合規(guī)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)入池。
1.土地剝離與價(jià)值隔離
對(duì)項(xiàng)目公司僅擁有經(jīng)營(yíng)收益權(quán)類(lèi)的情景，可采取以下方式處理：項(xiàng)目估值中不包含土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值，基金存續(xù)期間不轉(zhuǎn)移項(xiàng)目涉及土地的使用權(quán)（政府相關(guān)部門(mén)另有要求的除外），基金清算時(shí)或經(jīng)營(yíng)收益權(quán)到期時(shí)按照相關(guān)協(xié)議約定以及法律法規(guī)規(guī)定處理相關(guān)土地使用權(quán)。
如廣河高速（廣州段）項(xiàng)目，項(xiàng)目公司可無(wú)償使用項(xiàng)目用地且承諾不會(huì)發(fā)生項(xiàng)目用地使用權(quán)變更，項(xiàng)目現(xiàn)有評(píng)估結(jié)果不包含項(xiàng)目土地價(jià)值；項(xiàng)目收費(fèi)期限期滿(mǎn)后，無(wú)償向交通主管部門(mén)辦理收費(fèi)公路移交手續(xù)。使用劃撥土地建設(shè)的公租房項(xiàng)目，可以參考這一作法，構(gòu)建特許經(jīng)營(yíng)模式，合規(guī)解決劃撥用地問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)發(fā)行REITs的目的。
2.土地作價(jià)出資（入股）
對(duì)于劃撥用地或歷史遺留未確權(quán)土地，可探索作價(jià)出資（入股）模式，將土地評(píng)估作價(jià)后轉(zhuǎn)為國(guó)有資本金，完善用地手續(xù)。
根據(jù)《劃撥用地目錄》，高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地不屬于可以通過(guò)劃撥方式取得的公路交通設(shè)施用地，應(yīng)以有償方式取得土地使用權(quán)。
例如，華泰江蘇交控REIT的平望服務(wù)區(qū)涉及這一問(wèn)題。江蘇交控提出“對(duì)符合條件的土地按照作價(jià)出資（入股）方式配置”的方案，經(jīng)江蘇省人民政府批完成作價(jià)出資，辦理了平望服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。
3.補(bǔ)繳土地出讓金
對(duì)原為劃撥用地的經(jīng)營(yíng)性用地（如收費(fèi)公路服務(wù)區(qū)），可以通過(guò)補(bǔ)繳土地出讓金、補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，實(shí)現(xiàn)“劃撥轉(zhuǎn)出讓”，進(jìn)而入池REITs資產(chǎn)。
招商公路REIT亳阜高速公路項(xiàng)目的辛集服務(wù)區(qū)原本是劃撥用地，為了發(fā)行REITs，原始權(quán)益人與當(dāng)?shù)刈匀毁Y源主管部門(mén)進(jìn)行溝通，決定將其轉(zhuǎn)為協(xié)議出讓用地。經(jīng)公示無(wú)異議、簽署土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議、經(jīng)營(yíng)性用地土地分宗、補(bǔ)繳土地出讓金等程序，完成了服務(wù)區(qū)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)換并順利入池。
（三）租賃用地的合規(guī)管理
風(fēng)力、光伏等可再生能源項(xiàng)目常通過(guò)租賃方式使用農(nóng)村集體土地。從土地用途、簽約對(duì)象到租賃期限等，都要依法合規(guī)，特別還要符合民法典中對(duì)于租賃行為的相關(guān)規(guī)定。
土地用途上，不能占用基本農(nóng)田和林業(yè)用地。租賃期限上，租賃合同的租賃期限不得超過(guò)20年。簽約程序上，租賃集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或村民代表同意。中航京能光伏REIT即通過(guò)重新簽署經(jīng)村民表決通過(guò)的集體用地租賃協(xié)議，夯實(shí)了用地合法性。
（四）土地用途不一致問(wèn)題
土地使用權(quán)證上記載的土地用途，是土地使用權(quán)人按照法律規(guī)定和土地出讓合同約定的用途使用土地的法律依據(jù)。在REITs項(xiàng)目申報(bào)中，經(jīng)常遇到土地實(shí)際用途與規(guī)劃不盡一致的情況，如在工業(yè)用地上建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、在商業(yè)金融用地建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。如果實(shí)際土地用途與土地使用權(quán)證記載不一致，必須經(jīng)相關(guān)部門(mén)確認(rèn)或批準(zhǔn)用途調(diào)整。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2022〕19號(hào))明確提出，對(duì)需調(diào)整規(guī)劃或土地用途的項(xiàng)目，應(yīng)依法依規(guī)推進(jìn)評(píng)估與程序履行，積極創(chuàng)造合規(guī)條件。
三、土地使用合規(guī)性的審核要點(diǎn)
（一）已上市REITs用地性質(zhì)概覽
截至2025年10月31日，已上市租賃住房REITs和消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目用地情況如表1和表2所示。
表1 已上市租賃住房REITs項(xiàng)目用地情況
信息來(lái)源：已上市REITs項(xiàng)目招募說(shuō)明書(shū)。
表2 已上市消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目用地情況
信息來(lái)源：已上市REITs項(xiàng)目招募說(shuō)明書(shū)。
(二）不同類(lèi)型項(xiàng)目的合規(guī)審核重點(diǎn)
基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目審核時(shí)，需依據(jù)項(xiàng)目用地性質(zhì)、項(xiàng)目公司是否擁有土地使用權(quán)，并結(jié)合土地使用權(quán)取得方式，來(lái)分析判斷項(xiàng)目公司使用土地的合規(guī)性要求。
項(xiàng)目公司擁有土地使用權(quán)的所有權(quán)項(xiàng)目，要根據(jù)土地使用權(quán)取得方式分類(lèi)審核：劃撥用地需市縣人民政府或自然資源行政主管部門(mén)出具的無(wú)異議函，函中應(yīng)包含“對(duì)該項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs無(wú)異議”有關(guān)表述；協(xié)議出讓用地，應(yīng)由原土地出讓合同簽署機(jī)構(gòu)（或按現(xiàn)行規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的機(jī)構(gòu)）出具無(wú)異議函，函中也應(yīng)包含“對(duì)該項(xiàng)目以100%股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施REITs無(wú)異議”有關(guān)表述；招拍掛出讓或二級(jí)市場(chǎng)交易方式取得土地使用權(quán)，需說(shuō)明取得土地使用權(quán)的具體方式、出讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)讓?zhuān)┓健⑷〉脮r(shí)間及相關(guān)前置審批流程等情況。
項(xiàng)目公司擁有土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)項(xiàng)目，發(fā)起人（原始權(quán)益人）和基金管理人應(yīng)就土地使用權(quán)作出承諾，明確“項(xiàng)目估值不含土地使用權(quán)市場(chǎng)價(jià)值，基金存續(xù)期間不轉(zhuǎn)移項(xiàng)目涉及土地的使用權(quán)（政府相關(guān)部門(mén)另有要求的除外），基金清算時(shí)或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等相關(guān)權(quán)利到期時(shí)將按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等協(xié)議約定以及政府相關(guān)部門(mén)的要求處理相關(guān)土地使用權(quán)”有關(guān)表述。
項(xiàng)目公司不擁有土地使用權(quán)的項(xiàng)目，應(yīng)核查土地使用權(quán)擁有人取得方式、出讓?zhuān)ㄞD(zhuǎn)讓?zhuān)┓胶腿〉脮r(shí)間等相關(guān)情況，土地使用權(quán)擁有人與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系，以及項(xiàng)目公司使用土地的具體方式、使用成本、使用年限和剩余使用年限，分析使用成本的合理性等。
項(xiàng)目使用集體土地，應(yīng)關(guān)注集體土地所有權(quán)人與項(xiàng)目公司之間的關(guān)系，協(xié)議是否經(jīng)過(guò)相關(guān)有權(quán)主體同意。若存在外部租賃土地，應(yīng)關(guān)注租賃期限及剩余年限情況。
（三）重點(diǎn)行業(yè)用地審核重點(diǎn)
收費(fèi)公路項(xiàng)目，若沿線服務(wù)區(qū)收益納入REITs底層資產(chǎn)，且服務(wù)區(qū)用地通過(guò)劃撥方式取得，應(yīng)關(guān)注服務(wù)區(qū)用地是否依法合規(guī)。如果土地使用權(quán)在第三方名下，需取得其出具的無(wú)異議函。
風(fēng)力發(fā)電、光伏發(fā)電、水電等清潔能源項(xiàng)目，須排查用地是否涉及生態(tài)紅線、耕地、壓覆礦、軍事區(qū)域等限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，并核實(shí)是否取得林地、草地、耕地、湖泊水面等審批與補(bǔ)償手續(xù)。
四、破解REITs用地合規(guī)難題的深層思考
依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）項(xiàng)目申報(bào)材料格式文本（2024年版）》，用地合規(guī)手續(xù)主要包括：建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)（2019年9月以后為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)）、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、土地預(yù)審意見(jiàn)（2019年9月以后為建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)）、建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)（2019年9月以前）、建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)證（或不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證）。
項(xiàng)目參與機(jī)構(gòu)應(yīng)依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間及當(dāng)時(shí)適用法律法規(guī)規(guī)定，全面審視用地手續(xù)的合規(guī)性，對(duì)企業(yè)和項(xiàng)目開(kāi)展系統(tǒng)性“合規(guī)體檢”。
REITs對(duì)底層資產(chǎn)合規(guī)性要求，不僅限于不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。原始權(quán)益人需理解，即使已取得權(quán)證，仍須回溯核查建設(shè)階段各項(xiàng)手續(xù)。《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》明確規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，租賃合同無(wú)效。因此，即使持有權(quán)證，資產(chǎn)現(xiàn)金流仍可能因前期手續(xù)瑕疵面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。
（一） 文旅景區(qū)項(xiàng)目用地合規(guī)路徑
大多數(shù)景區(qū)用地面積大、區(qū)位遠(yuǎn)離市區(qū)，必須重點(diǎn)核查地塊是否符合旅游用地性質(zhì)、是否違規(guī)占用基本農(nóng)田、用地權(quán)利是否受限等。鑒于景區(qū)內(nèi)建構(gòu)筑物年代跨度大、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，建議按性質(zhì)分類(lèi)確權(quán)。
一是國(guó)家所有的自然資源（如林地、湖泊）以及文物古跡等，無(wú)需補(bǔ)辦產(chǎn)權(quán)證。
二是無(wú)權(quán)屬證明的歷史建筑，由主管部門(mén)確認(rèn)安全性與合規(guī)性，并確認(rèn)權(quán)屬歸國(guó)家。
三是原始權(quán)益人或項(xiàng)目公司投資建設(shè)的配套設(shè)施，應(yīng)提請(qǐng)主管部門(mén)補(bǔ)辦權(quán)屬證書(shū)及建設(shè)手續(xù)。
（二） 清潔能源項(xiàng)目用地合規(guī)路徑
風(fēng)電、光伏等清潔能源項(xiàng)目用地，應(yīng)重點(diǎn)排查項(xiàng)目是否占用生態(tài)紅線、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等，并關(guān)注集電線路和送出線路用地合規(guī)性。
如占用生態(tài)紅線，需根據(jù)用地批復(fù)與紅線劃定成果批復(fù)時(shí)間，論證零星壓覆合規(guī)性。
如涉及自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)主動(dòng)溝通主管部門(mén)，爭(zhēng)取同意函件，或?qū)⒃撡Y產(chǎn)剝離。
如違規(guī)占用濕地或風(fēng)景名勝區(qū)且無(wú)法整改，應(yīng)在資產(chǎn)重組環(huán)節(jié)將該部分資產(chǎn)剝離。
如集體土地用于線路建設(shè)，須核查租賃協(xié)議與村民表決文件，防范履約風(fēng)險(xiǎn)與群體性事件。
（三）水利、水電類(lèi)項(xiàng)目用地合規(guī)路徑
首要任務(wù)應(yīng)明確工程所有權(quán)，根據(jù)“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”原則推進(jìn)確權(quán)登記。
2015年3月后，應(yīng)依《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》辦理統(tǒng)一登記，落實(shí)“房地一體”原則。同時(shí)還應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目是否占用基本農(nóng)田、林地、草地、生態(tài)紅線、水源保護(hù)區(qū)等，處理方式同清潔能源項(xiàng)目。
破解基礎(chǔ)設(shè)施REITs項(xiàng)目用地合規(guī)難題，是激活存量資產(chǎn)、暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵一環(huán)。盤(pán)活用好低效用地、閑置房產(chǎn)、存量基礎(chǔ)設(shè)施，是完善要素市場(chǎng)化配置的重要舉措。立足黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展原則與“十五五”規(guī)劃深化要素市場(chǎng)化配置的戰(zhàn)略方向，通過(guò)制度創(chuàng)新打通用地堵點(diǎn)，可將低效用地、閑置設(shè)施等“沉睡財(cái)富”轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)能。
展望未來(lái)，在國(guó)家發(fā)展改革委與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的政策引領(lǐng)下，公募REITs市場(chǎng)有望進(jìn)一步擴(kuò)容提質(zhì)，以存量盤(pán)活支撐增量?jī)?yōu)化，為構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展注入不竭動(dòng)力。
注：本文根據(jù)《REITs：中國(guó)實(shí)踐》相關(guān)章節(jié)整理。
