新時期我國重大生產力布局的思考與建議

中國國際工程咨詢有限公司 武博祎

前 言

生產力是保障國家安全和維持繁榮穩定的重要基礎，生產力布局是社會生產能力和資源在一定時間和空間范圍內的分布與配置。生產力布局是否合理，特別是重大生產力布局是否科學，將直接影響整個社會生產系統的效能，會對經濟可持續發展和構建競爭優勢產生深遠影響，更是能夠決定一個國家的總體安全狀態。黨的二十大提出優化重大生產力布局，是我們黨著眼新發展階段、構建新發展格局的重大戰略舉措。為了落實“五位一體”發展戰略，統籌國家發展和安全，在全國范圍內根據反映生產力狀況的科技、經濟、自然資源、人口、地理位置等要素狀況，對一、二、三產業及科技教育、基礎設施發展建設等重大生產力布局做出安排，對于加快構建新發展格局、推動區域協調發展，更好應對百年未有之大變局，具有十分重大的意義。

本文在分析我國生產力重大自然及社會要素現狀基礎上，從重大生產力布局遵從的一般規律、我國重大生產力布局歷史及新時期布局原則、新時期我國重大生產力布局總體考慮、落實重大生產力布局需要重點把握好的幾個問題等方面進行分析并提出了建議。

一、重大生產力布局遵從的一般規律

（一）重大生產力布局務必要更加注重國家的總體安全與穩定，以及各地區的平衡發展問題

生產力布局理念起源于前蘇聯，當時是為了提高全社會生產效率、解決資源與生產力空間分布不匹配而采取的舉措。新中國成立以來，我國在優化重大生產力布局上進行了大量探索與實踐，如：“156項”重大工程、大三線建設、西部大開發、東北振興等，對重大生產力進行了相應的布局。

從歷史經驗看，優化重大生產力布局既要充分結合當前面臨的新形勢，更要基于國情特色，服務于國家重大戰略需要。從國際看，世界經濟陷入持續低迷，國際經濟大循環動能弱化，逆全球化趨勢明顯，疊加新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，全球產業鏈、供應鏈受到重大沖擊；從國內看，我國東南西北中各區域經濟、社會發展不平衡問題依然存在，從東到西、從南到北呈現梯次嚴重的不平衡態勢。

安全穩定是發展的前提，發展是安全穩定的保障。面對發展不平衡可能帶來的安全和穩定問題，動態調整優化生產力布局，有利于提升經濟發展自主性，是實現經濟安全、生態安全、政治安全與公共安全的重要基礎；是解決發展不平衡、消除不穩定因素、推動各地區協調和高質量發展的重要舉措。

（二）重大生產力布局務必要統籌關注傳統及新型、自然與社會等要素的協調配置

按屬性歸納起來，生產力要素分為自然生產力要素和社會生產力要素兩大類。土地、太陽能、水資源、地熱、氣候狀況以及金屬和非金屬礦產等屬于自然生產力要素范疇，基礎設施、產業體系、人才資源、中高等院校、科研機構以及生產性服務業等屬于社會生產力要素范疇，兩類生產力要素以自然要素為基礎、以社會生產力要素為主導相互作用，從而在更高層次影響區域乃至整個國家的經濟和社會的安全穩定發展。

一般而言，重大生產力主要是指工業力，特別是與自然生產力密切聯系的能源、冶金、化工等國民經濟基礎性部門，一直是生產力調整的核心內容。然而，隨著技術發展和社會進步，5G、大數據、云計算、互聯網等新一代信息技術和基礎設施對國民經濟影響越發深刻，逐步成為經濟新動能的重要基礎。與此同時，屬于社會生產力范疇的人的因素在經濟社會發展中起到的作用也越發突出，不僅提供直接的勞動生產力，也會貢獻社會購買力以及深層的精神生產力，從而對可見的有形生產力產生更加深刻和深遠的影響。

基于上述情況，優化重大生產力布局，應堅持自然與社會生產力聯動，同時以調整社會生產力要素配置為綱，以發揮自然生產力要素最大效益為目，綱舉目張，目張綱強。具體來講，在全國范圍內，應根據不同地區自然資源、地理位置、生態環境等自然要素，對三次產業生產活動、重大基礎設施、生產組織、科技與人口等社會生產力要素做出布局調整，使“五位一體”發展戰略得以協調推進。

（三）重大生產力布局務必結合科技進步、社會形態以及內外形勢變化與時俱進

從生產力布局理論來看，持續發生變化與創新，如：增長極理論，貧困惡性循環理論，條件趨同假說，循環積累因果理論，中心外圍模式理論，倒U型理論，梯度轉移理論等，這些理論主要體現平衡和不平衡兩類，代表著不同模式下的不同施政理念，同時也體現著生產力發展和區域資源以及戰略地位的緊密聯系，也無不體現著因時、因地、因勢施策。

美國的生產力從工業革命前的農業主導，發展到工業革命后的制造業為主導，再到信息服務和金融為主導的結構，目前正在通過大量的政策措施力推航空航天、生物醫藥、電子信息等先進制造業實現新一輪的發展。但與此同時，美國也十分注重以土地、礦產等自然資源為主的農業、能源工業等的生產力布局和發展。日本在二戰以后，多次調整產業發展方向和工業空間布局，以適應不同經濟發展階段的特征，如：20世紀50年代，日本基于沿海工業帶具有雄厚科研力量、較好經濟基礎、便捷海運條件等優勢，重點在沿海地區建設現代工業，主要涉及鋼鐵、造船、汽車、機械、石油冶煉和石油化工等行業；60年代，日本根據經濟發展需要，逐步展開以大城市為中心的環繞型工業布局，形成了一種現代化社會大生產的工業布局；80年代，日本為了平衡區域經濟發展實施了化整為零的核化工業布局模式。

二、歷史上我國重大生產力布局主要情況及新時期布局原則

（一）重大生產力布局主要情況

新中國成立初期，我國經濟建設經驗并不充足，在沒有太多實踐的基礎上，為了加快提升經濟總量迅速開始探索開展生產力布局的嘗試。總體上經歷了“相對均衡—有所分散—相對集中—趨于協調—注重協同”五?次重大調整階段，從而對我國區域開發格局和經濟格局產生了重要影響，奠定了我國經濟總體持續穩定增長的基礎，形成了門類齊全的工業產業體系。相關情況如下表：

表1 我國重大生產力布局發展階段劃分

（二）新時期重大生產力布局原則

以國家發展戰略為導向，堅持總體國家安全觀，促進全國及各地區經濟和社會安全發展、可持續發展；以發揮自然生產力最大效益為綱、以社會生產力均衡發展為目，兩者相得益彰，協調發展、健康發展；統籌國際國內雙循環兩個大局，堅持核心在手、內外對接，系統謀劃重大生產力布局；為中華民族偉大復興，為推動構建人類命運共同體，進行重大生產力基礎準備。

三、新時期我國重大生產力布局的總體考慮

（一）聚焦沿海、沿邊布局服務于國家安全、國家利益拓展和保護的重大生產力

我國有約960萬平方公里土地，與14個國家有陸地接壤，陸地邊境線長約22000公里；有約320萬平方公里領海，6個海上鄰國，有約32000公里海岸線，其中大陸海岸線約18000公里。多年來我國周邊雖相對穩定，為了對外合作發展經濟也進行了相對合理的重大生產力布局，沿邊、沿海基礎設施以及相關產業布局較好地支撐了地區經濟和社會發展，同時也為邊、海防安全做了有力支撐。

從國際形勢看，有個別陸上鄰國，仍與我國有領土爭端，尚未劃定邊界；多個海上鄰國非法占有我海島，且為美國軍事同盟國或軍事力量存在國；域外國家海上力量長期到南海游蕩，我國海上運輸線存在隨時被阻斷危險；我國臺灣省由于美國等外部勢力的干預，目前仍沒有實現和平統一，南海多個島嶼仍被非法占領，海洋資源受到非法掠奪或開采。但從我國沿邊、沿海基礎設施和產業等生產力要素布局看，尚不能完全滿足維護國家利益的需要。有必要加強薄弱區域的重大生產力布局。

基于上述情況，建議統籌軍民用需求：（1）在東北地區加強邊境公路、機場以及通信、物流設施建設；（2）在中部東海海岸加強近淺海無人智能裝備試驗設施建設、港口保障能力建設；（3）在東南部加強物流基礎設施建設、陸海聯運交通設施建設、深海無人智能裝備試驗設施建設；（4）在西南地區加強沿邊公路和機場建設、通信設施建設；（5）在西北邊疆加強沿邊公路和機場建設，加強公鐵聯運貨運設施建設，加強通信設施建設。

（二）聚焦自然及社會要素，布局服務于全國各區域協調平衡發展的重大生產力

經過十三個五年規劃（計劃）的統籌安排以及自我發展，進行了“相對均衡—有所分散—相對集中—趨于協調—注重協同”的五次重大生產力布局，實現了從站起來到富起來再到強起來的歷史跨越，形成了產業門類齊全的工業產業體系。到2021年，我國粗鋼產量達10.3億噸居世界第一，高速鐵路達4萬公里，公路總里程近30萬公里，受高等教育總人數達到2.4億人，科技創新能力位居世界第12位，經濟總量位居世界第二，是140多個國家的最大貿易伙伴。

但從區域水平看，我國仍存在東高西低、南高北低的發展格局；東北地區原本是國家工業制造業重要基地，沒有抓住以電子信息產業為典型形態的第三次工業革命機會，現階段光環已不復存在；東南地區雖把握住了第三次工業革命及對外開放機會，但資源環境已經不堪負重，已經不能與生產力社會資源要素發展水平相適應；西北地區雖為自然生產力資源富集區，但由于社會生產力資源相對匱乏，發展水平與全國其它地區比相對落后；中部地區雖然發展相對較好，自然資源得到了有效利用，但整體上科技創新能力仍落后于東南部地區。各地區發展相對不平衡問題有進一步擴大趨勢，特別是西北西南部分地區由于發展的不平衡還出現了一些不穩定因素。上述問題，迫切需要進行全國范圍內新的重大生產力布局，以緩解差距擴大趨勢、促進地區社會穩定。

基于上述情況，建議根據生產力自然要素以及社會要素情況，本著各地區均衡發展的總體思路，實施差異化的重大生產力布局。（1）東北地區，利用較好的工業產業基礎，進行更大的新型基礎設施、產業基礎再造、生產性服務業等社會生產力要素布局，搶抓第四次工業革命機會加快發展第三產業，實現區域經濟和社會轉型升級；（2）西北地區，充分利用太陽能、地熱能、煤炭等自然資源，發展新型清潔能源及相關產業，投入科技力量開發利用準東煤炭資源；（3）中部及西南地區充分利用地熱資源、太陽能發展儲能產業，大力發展未來科技產業、海洋產業以及康養、旅游等第三產業，提高經濟發展水平；（4）東南部地區，充分發揮社會生產力要素比較優勢作用，重點布局未來科技產業、低碳綠色產業。推動各區域均衡協調發展。

（三）聚焦生產力全部要素，布局服務于對外開放、“一帶一路”倡議、構建兩個循環的重大生產力

共建“一帶一路”已經成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺，也是我國實現“雙循環”的重要路徑。為此，國家已經謀劃了沿邊、沿海開放總體布局，系統謀劃對外貨物貿易大通道建設，開行了多路中歐貨運班列，審批了多個沿邊、沿海自貿區。如：黑龍江自由貿易試驗區暨對俄合作示范區、山東自由貿易示范區暨上合組織合作示范區、吉林琿春自由貿易示范區、上海自由貿易試驗區、福建自由貿易試驗區、海南自貿島、廣西自由貿易試驗區暨東盟合作示范區和中老鐵路、云南自由貿易試驗區暨緬泰合作示范區、新疆邊境口岸通道暨自由貿易試驗區、中巴經濟走廊等。上海自由貿易試驗區被賦予國際科技協同創新重要基地、統籌在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、統籌利用國內外兩種資源兩個市場的重要通道、參與國際經濟治理的試驗田五個重要功能，賦予了守住主權和安全前提下的制度創新、產業體系創新、發展模式創新的重任。

然而，從各地區發展建設情況看，對外貿易大都停留在貨物貿易上，店、廠、倉沒能實現聯動效應且各地區貿易內容同質化嚴重，服務貿易、科技及產業合作占比較低。國際間合作由于標準和法律乃至意識形態問題，尚未形成良好的發展態勢，合作及貿易質量不高，沒有充分發揮各地區生產力社會要素及自然要素的比較優勢。

綜合上述情況，建議：（1）以社會生產力要素為主線的重大生產力布局，強化建立各沿邊、沿海自貿區暨合作示范區與周邊國家發展戰略對接的協調機制，提高服務貿易、科技及產業合作比重；（2）實施店、廠、倉聯建聯動工程，并補齊通向內地的公鐵聯運、海鐵聯運樞紐及交通網絡，形成以物促服、內外聯動的生產力布局。如：黑龍江省實施促進“一區三園”統籌、店廠倉協同、貨物及服務貿易結合、內外銜接的重大生產力布局，提高在東北亞產業和經濟中的國際地位；上海自貿區強化生產力社會要素重大布局，切實落實習近平總書記提出的“五個重要”，建設以航空航天、電子信息、新能源、新材料、生物醫藥為主題的長三角一體化現代產業體系，打造國際一流自由貿易區。

四、落實我國重大生產力布局需要重點把握好的幾個問題

（一）做好國內國際兩方面的統籌

本著構建人類命運共同體思維，在確保國家安全的前提下，做好與“一帶一路”國家，特別是我周邊國家發展規劃的對接，為利用兩種資源兩個市場做好頂層設計，暢通和完善國際國內兩個循環。

（二）做好兩類生產力要素的統籌

深入分析各地區自然生產力、社會生產力要素現狀及發展差距，做好發揮自然生產力要素最大效益及社會生產力要素前瞻性、系統性、協同性布局，使自然生產力和社會生產力要素相得益彰。

（三）做好普遍與特殊政策的統籌

在堅持“五大”發展理念的前提下，加強中央和地方、計劃和市場、不同區域、不同領域重大生產力布局的規劃統籌、政策銜接，同時有針對性地制定差異化的政策，充分調動和激發各類主體的積極性。

注：1.本文為便于研究相關事項，將我國劃分為如下五大區域：（1）東北地區包括黑龍江、內蒙、吉林、遼寧；（2）西北地區包括新疆、甘肅、青海、寧夏；（3）西南地區包括廣西、云南、貴州、西藏、四川、重慶；（4）東南地區包括福建、江蘇、浙江、廣東、海南、香港、澳門；（5）中部地區包括湖南、湖北、江西、安徽、陜西、河南、山東、山西、河北、北京、天津。

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