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摘要：在昆明市托管磨憨鎮共建國際口岸城市的背景下，分別闡述磨憨口岸城市宏觀環境及發展現狀、發展機遇和面臨挑戰，依托各類開發開放平臺政策優勢，廣泛開展對標案例研究，總結分析發展經驗，提出磨憨國際口岸城市主要特點、發展策略及建設路徑，給出托管實施機構、財政體系、項目審批、人才政策等方面建議，為相關部門、企業和組織開展政策研究、拓展磨憨和中老鐵路業務提供參考。

關鍵詞：口岸城市；區域發展；發展建議

黨的二十大報告提出，推進高水平對外開放，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。加快建設貿易強國，推動共建“一帶一路”高質量發展。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要統籌推進各類開放平臺建設，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。昆明市托管磨憨鎮共建國際口岸城市，打造中老鐵路沿線（境內段）開發建設標志性平臺，將使兩地的區位優勢、資源優勢、市場優勢、開放優勢更加凸顯，對云南構建高水平對外開放格局具有重要意義。

昆明市托管磨憨鎮設市設想圖

鑒于此，本文以打造磨憨國際口岸城市為例，依托各類開發開放平臺政策優勢，對標對表國內外典型案例，探索在深入推進“一帶一路”建設、RCEP協議的背景下，托管共建國際口岸城市新模式、新路徑。發揮昆明省會龍頭帶動作用和磨憨邊境開放窗口示范作用，推動昆明西雙版納兩市州同頻共振、攜手共贏，形成優勢互補、協同發展的新格局，為我國推進新一輪高水平對外開放、促進區域協調發展提供有力支撐。

一、宏觀環境及現狀分析

(一）宏觀環境

1.世界經濟深度調整，地緣政治風險上升

習近平總書記多次指出，“當今世界正經歷百年未有之大變局”，新冠肺炎疫情的全球大流行促進變局加速演進。世界經濟和貿易增長動能減弱，外部打壓遏制不斷上升，不確定不穩定因素增加，全球進入戰略機遇和風險挑戰并存時期。

2.東南亞地區逆勢發展，經濟增長領跑全球

東南亞地區自然資源豐富，人口紅利充沛，在2022年全球三大主要經濟體增長放緩的大背景下，東盟主要五國（印度尼西亞、泰國、菲律賓、馬來西亞、越南）的GDP增長率預期達到了5.3％。有分析預測指出，東南亞地區雖然面臨全球經濟的巨大不確定性和多種地緣政治沖突威脅，但東南亞各國未來10年經濟的平均增長率仍然將達到4%-5%，成為全球經濟增長最快的地區。強勁的經濟增長和廣闊的市場需求使得東南亞地區成為了新的“藍海”。

3.我國經濟總體平穩，長期向好前景光明

中國經濟韌性強、潛力大、活力足，隨著各項政策持續發力，經濟增長動能進一步加強。“十四五”時期，我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，實施更高水平的對外開放政策，尤其是云南建設面向南亞東南亞輻射中心不斷取得新進展，為昆明市和西雙版納州聯手共建磨憨國際口岸城市提供了強大支撐。

(二）發展現狀

2022年4月，云南省決定昆明市采用整體托管的方式同西雙版納州共同建設磨憨國際口岸城市，托管區域涵蓋磨憨鎮全域，包括中老經濟合作區。兩市州將通過產業協同和聯動發展，重點破解昆明市有產業、缺邊境口岸以及西雙版納州有口岸、缺產業的難題。

1.口岸發展現狀

磨憨鎮擁有公路和鐵路兩個國家級口岸，進出口貿易額位居云南全省前列，可開展一般貿易、邊境小額貿易、邊民互市貿易、國際快件、過境貿易等多種貿易業務。2019年，磨憨口岸進出口貿易總量達到472.8萬噸峰值，后續受疫情影響，2020年、2021年分別下降為460萬噸和380萬噸，2022年達到567萬噸，超過疫情前水平，并有大幅增長。

2.城市建設現狀

按照規劃先行和建設現代國際口岸城市的要求，磨憨構建了“西城東產、南岸北港”的發展格局。同時，出臺了產業鼓勵發展目錄，明確了現代物流、跨境加工制造、跨境金融、跨境電商等重點產業方向，重點推動“通道經濟”向“口岸經濟”轉型。托管后，中老合作區累計接待企業達到150余家，謀劃了81個重大建設項目，涉及市政基礎設施、商貿物流、園區設施等領域。爭取云南省級財政資金支持2.45億元，昆明市級財政資金支持1600萬元，支撐項目前期規劃研究工作。開展昆明“五區一市”幫帶共建磨憨現代化邊境幸福村建設工程，為磨憨“產業興、生活好、邊疆穩”奠定基礎。

3.托管模式現狀

在管理機制方面，為壓縮審批層級，進一步提升項目效率，磨憨鎮被賦予了更大的經濟社會管理權限。在建設運營方面，采取“政府+平臺公司”管理運營模式，以及引入資金雄厚的國企央企參與開發建設；在資金支持方面，昆明市按照多予少取原則，在稅收分成方面給予磨憨鎮更多優惠和傾斜；在人才建設方面，昆明市出臺制度機制，投入一大批干部進入磨憨建設一線，加快推進磨憨國際口岸城市發展。

二、發展機遇與挑戰

(一）面臨機遇

1.“一帶一路”倡議和RCEP協議深入推進將為磨憨國際口岸城市建設提供前所未有的戰略機遇。西雙版納州磨憨鎮作為連接東南亞的重要門戶和對外開放的“前沿高地”，應搶抓“一帶一路”建設帶來的發展機遇，主動融入和服務RCEP協議、中老經濟走廊等區域戰略，積極推進與周邊國家的國際運輸通道建設、推進瀾滄江—湄公河合作新高地建設、推進國內大市場與東南亞國際市場之間的戰略樞紐建設。全方位融入面向東南亞的輻射中心建設，打造西聯中緬、東聯中越、南聯中南半島的更高水平更為緊密的命運共同體。

2.新時代西部大開發和西部陸海新通道等國家戰略疊加效應將為磨憨國際口岸城市建設提供重要的政策機遇。隨著雙循環發展格局、西部陸海新通道、長江經濟帶、新時代西部大開發、成渝地區雙城經濟圈建設等重大發展戰略的實施，特別是我國由高速增長轉為高質量發展階段，磨憨鎮擁有政治、制度、發展、機遇優勢和沿邊開放區位優勢，經濟社會發展具備諸多有利條件，為國際口岸城市建設發展提供良好的政策機遇。

3.云南建設面向南亞東南亞輻射中心將為磨憨國際口岸城市建設提供重要的發展機遇。云南建設面向南亞東南亞輻射中心，為磨憨國際口岸城市高質量跨越式發展提供了重大機遇和重要平臺。通過昆明西雙版納兩市州一體化聯動發展，著力破解昆明市有產業、缺口岸以及西雙版納州有口岸、缺產業的桎梏。實現昆明輻射中心點與磨憨邊境門戶同頻共振，促進 “四區”資源優勢疊加，為建設國際口岸城市提供良好的發展機遇。

(二）問題挑戰

1.大國博弈影響廣泛深遠，給磨憨國際口岸城市高質量建設發展帶來不可預見的困難和挑戰。在百年未有之大變局時代，東南亞已成為國際戰略博弈的重要區域，大國博弈的復雜化給區域一體化發展帶來了新的挑戰，區域發展不平衡不充分問題依然突出，改革發展穩定面臨較大壓力，重點領域關鍵環節改革任務艱巨。

2.要素流動帶來虹吸效應，對磨憨國際口岸城市可持續發展帶來難以預料的困難和挑戰。隨著中老鐵路的全線貫通，大量社會資源要素將在鐵路沿線布局，形成產業發展新格局，人口流動越來越頻繁，要素虹吸和空間重構將會給磨憨鎮的人才引進、產業導入、要素資源保障等方面帶來新的壓力和挑戰。

3.磨憨鎮產業基礎薄弱，對磨憨國際口岸城市高起點建設帶來困難和挑戰。磨憨鎮主要為口岸過路經濟，城市融合程度低，整體處于欠發達水平，亟需匯聚政策、資金、人才、技術、管理經驗等資源要素，打造產業發展載體，開展基礎設施、商貿物流、道路交通等領域工程建設，創新政策體系、監管模式和管理體制，為城市發展注入新動能。

三、典型案例分析與經驗借鑒

(一）荷蘭鹿特丹自由貿易港

1.基本概況

鹿特丹是歐洲第一大港，能通往全球1000多個港口，素有“歐洲門戶”之稱，是歐洲重要的石油、化學品、集裝箱等運輸港口。

2.口岸發展

以投資便利化吸引商務貿易。一是減少企業投資障礙，降低企業制度性成本。外資進入荷蘭一般不存在投資項目審批限制，企業注冊門檻較低、程序簡單，周內即可完成。二是政府積極為企業排憂解難。例如，政府為了降低企業經營成本的不確定性，允許企業預報納稅金額和繳納方式。三是實行寬松外匯管理，客商可以任選貨幣作為支付幣種。四是實施稅收優惠。進口商品在保稅倉庫內以及在到達最終消費地前可不繳納相關稅費。

以綜合型港口功能服務客商。鹿特丹港口服務體系健全，擁有先進的公共信息平臺，可以為客商提供全方位貿易服務支撐。港口海關設施完善，企業可以在保稅倉庫區內進行各類加工制造。同時，海關為客商提供全天候通關服務，客商可以靈活選擇通關程序，運作十分便利。

3.城市建設

合理規劃港口城市一體化發展。優先建設港口的傳統裝卸、包裝、加工、運輸場所和相關配套基礎設施，以及為在港落戶企業提供良好的生產和辦公條件。同時加快發展第三產業，為企業提供豐富的商業消費場景，打造了一系列港口特色觀光景點，以及各種海洋、港口和物流文化娛樂設施。

以港口為核心構建工業體系。鹿特丹港利用運輸便利條件，重點發展煉油、船舶制造、鋼鐵等臨港工業，形成了不斷向城市延伸的港口產業鏈和臨港工業體系。

國營港務局統籌開發建設。鹿特丹港務局由荷蘭中央政府和市政府共同出資，統籌負責港區和工業區的開發、建設、運營。鹿特丹港務局不僅擁有港區的土地使用權，還統籌負責港區的規劃建設、運營維護、安全保障以及各類信息服務。

兩權分離實現效益最大化。積極發揮市場對資源配置的決定性作用，將碼頭等基礎設施以及貨物裝卸、存儲、物流供給等港口業務統一交由社會資本市場化運作。

(二）新加坡自由貿易港

1.基本概況

新加坡地處馬六甲海峽，是連通亞歐非的重要海上交通樞紐，每年有超過10萬艘船只通過，素有“遠東十字路口”之稱。

2.口岸發展

打造高效一流的營商環境。新加坡社會治安好、法制體系健全，根據經濟學人智庫（EIU）最新發布的經商環境排名（Business Environment Ranking），新加坡在82個國家和地區當中排名第一。同時，新加坡政府為進入政府機構就職的高素質人才提供豐厚的薪酬，降低權力尋租成本，造就高效廉政政府。

制定優惠便利的貿易政策。新加坡是亞洲最大的外匯交易市場，融資投資渠道多元化，不設外匯管制，資金可以自由流動。新加坡稅種結構簡單，擁有8個自由貿易區，區內貨物進口、出售以及貨物出口均不需要繳納關稅、貨物稅或消費稅。

3.城市建設

政府主導、政企協同。在管理運營上多元化采取政府主導以及行政管理與運營管理分權發展的模式。在開發建設過程中，政府起主導作用，并自上而下主導規劃的方向，同時借助國有公司平臺企業化運作強有力地推動工業園的發展。

政企合作、共同參與。新加坡政府非常重視PPP項目模式，認為PPP項目模式是為社會提供優質公共服務的最為經濟的方式，有利于提升公共服務的質量和效率。

(三）新疆阿拉山口口岸

1.基本概況

新疆阿拉山口口岸是我國西北地區最大陸路邊境口岸, 地處歐亞大陸中心，被譽為“一帶一路”的黃金通道，2022年經阿拉山口口岸通行中歐班列6211列。

2.口岸發展

一是注重發展口岸經濟。緊緊圍繞能源資源陸路安全大通道定位，有針對性的開展招商引資，重點推進能源資源產業配套設施以及綜合保稅區建設。

二是注重提升通關便利。全面加強口岸基礎設施和配套設施建設，提高口岸工作效率和管理水平,以大通關帶動大物流,大開放帶動大發展,加強口岸信息化建設，簡化通關手續，降低通關成本，打造一流高效國家級口岸。

三是完善拓展口岸功能。阿拉山口是陸上邊境物流樞紐承載城市，其口岸擁有進口糧食、肉類、活畜、進境水果、整車等九項通關資質，是新疆資質最多、功能最完善口岸。

四是注重提升公服能力。阿拉山口在加大口岸基礎設施投入力度的同時,搭建完成“全球買、全球賣”跨境電商公共服務平臺,為口岸經濟高質量發展注入了新動能。出臺了綜合保稅區促進股權投資類企業發展、新興產業發展暫行辦法,不斷優化干事創業“軟環境”。

(四）深圳汕尾特別合作區

1.基本概況

為解決城鄉區域發展不平衡的問題，廣東設立了深汕特別合作區，由深圳、汕尾兩市合作共管，其中深圳市負責主導合作區的經濟管理和規劃建設，汕尾市負責征地拆遷及相關服務工作。2017年9月，深圳全面主導合作區建設管理工作。

2.共建模式

一是提供強大人才支撐。合作區成立后，深圳市從經濟發展、城建規劃、工程建設等多個部門中遴選熟悉業務工作的領導干部投身合作區開發建設，全方位保障合作區專業干部人才需求。

二是提供大量資金支持。深圳市先后撥付70多億財政資金用于合作區前期規劃以及基礎建設，同時，積極拓寬投融資渠道，引導和撬動200億國有企業投資以及20多億社會資本投資，助推合作區建設發展。

三是發揮國企帶頭作用。鼓勵資金實力雄厚，綜合實力強的市屬國有企業踐行企業責任和社會擔當，入駐合作區參與市政基礎設施以及公共服務配套設施的建設運營，確保合作區建設速見成效。

3.城市治理

一是營造一流營商環境。深圳市全面指導和優化合作區營商化境，推動落實“放管服”工作以及加快政府職能轉變，提升公共服務水平，營造清親政商關系。

二是構建完備法治環境。以深圳式標準，全面加強合作區法治政府和法治社會建設，提升合作區治理能力和法治化水平。

三是積極發揮市場作用。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平市場環境，廣泛引入社會資本參與合作區開發建設。

(五）成功經驗總結分析

從以上案例經驗來看，口岸發展一般具有以下特點：一是處于特定區域，可以利用優越的區位優勢在對外貿易中發揮樞紐作用。二是貿易高度便利化，海關實行相對優惠的稅收制度，并且準許在特定區域內開展一定業務活動，同時依托數字化技術和智慧化監管，大幅提升口岸信息化水平。三是投資貿易便利化，大部分投資項目不受管制，并且有針對性開展招商引資，實現人流、貨物、資金、信息的自由流動。

在城市建設方面，一是注重基礎設施和配套設施建設，采用整體規劃和統籌實施的方式，加快構建核心產業體系。二是以政府平臺公司為主導，統籌城市的開發、建設、運營。三是注重營商環境以及配套政策扶持，為企業提供穩定的法治保障和政策保障，使市場充分發揮資源配置功能，從而快速吸引優質要素資源聚集。

在合作共建方面，一是注重人力資源投入，推動優質人力資源向合作區聚集。二是重視資金投入和拓寬融資渠道，重點保障前期規劃以及配套基礎設施建設。三是注重發揮制度優勢，引導實力雄厚的國有企業入駐，短期內實現快速發展。

四、磨憨國際口岸城市發展策略及路徑

將發展口岸經濟作為建設磨憨國際口岸城市的重要抓手，以物流貿易帶動產業發展，以產業發展帶動城市建設，通過岸城聯動增大經濟輻射帶動作用，推動構建泛口岸經濟，實現口岸與城市之間協調發展、相互促進。

(一）磨憨國際口岸城市主要特點

一般口岸城市都以發展口岸經濟為核心，具有“先有口岸，后建城市”的特點。本質上，都是以口岸作為連接外部資源市場的通道和引擎，以投資和貿易促進人流、貨物、資金、信息自由流動，帶動城市經濟發展。

1.戰略定位高

黨的十八大以來，習近平總書記對云南作出“主動服務和融入國家發展戰略”“努力在建設我國民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進展”等重要指示。未來，磨憨將會是一座生態優美、開放包容、功能完備、經濟活躍，以現代化和智慧化為特點的國際化口岸城市。因此，磨憨在功能定位上不同于其他口岸城市，還承擔“一帶一路”戰略支點和云南面向中南半島開放門戶的使命。周邊國家將通過磨憨這扇“窗口”了解我國的人文之美、現代之美、生態之美、和諧之美。

2.管理模式新

目前我國經國務院批準的對外開放口岸有314個，磨憨是唯一一個打破了物理空間限制，創造性的與省會城市建立托管共建機制的邊境口岸，是云南跨區域管理創新的重要實踐，對云南加快構建新發展格局，促進區域協調發展具有重要意義。

3.疊加政策多

磨憨國際口岸城市首創全國“四區”政策疊加發展模式，同時擁有自貿試驗區、經開區、綜合保稅區以及經濟合作區，能有效突破體制、機制、政策壁壘，最大程度實現要素資源保障，打造高質量跨越式發展樣板。

4.示范作用強

磨憨國際口岸城市與省會昆明構建首尾呼應、優勢互補、聯動發展的區域合作新格局，形成以兩頭帶中間，拉動形成鐵路沿線州市發展新態勢。最終形成可復制、可推廣區域協同發展模式，為各省份破解邊境口岸發展桎梏、實現跨區域管理創新提出了“磨憨方案”。

(二）磨憨國際口岸城市發展策略

1.加強頂層設計

強化對口岸城市發展潛力、發展模式和發展策略的綜合性研究，加強口岸城市頂層設計，構建現代產業體系，實現岸城聯動發展，發展特色優勢產業，加快形成上下游良性互動。

2.擴大口岸開放

不斷拓展磨憨口岸開放的廣度和深度，擴大口岸規模，充分發揮口岸的優勢和作用，聯動景洪、打洛口岸，構建規模化、專業化、現代化口岸核心區。

3.設施互聯互通

構建“水陸空鐵”立體化綜合交通運輸體系，加強與東南半島國家互動對接。建設海關監管場所、中老鐵路多式聯運貨物集拼及鐵路場站，補齊倉儲物流等短板。深化跨境電子商務信息平臺建設，構建口岸經濟貿易信息聯通網絡。

4.要素空間流通

以需求為導向，實現人流、物流、資本流、技術流、信息流等發展要素的內、外部的雙向流通，深度對接產業發展需求、人才需求、資本需求和技術需求等，進行多渠道并行探索。

圖1 國際口岸城市發展策略示意圖

(三）磨憨國際口岸城市建設路徑

建議磨憨國際口岸城市充分發揮國際、國家、區域、地方四個尺度作用，推動通道經濟向口岸經濟、區域經濟轉型發展，推動岸城人深度融合發展，實現口岸城市高質量可持續發展。

圖2 國際口岸城市建設路徑示意圖

1.口岸發展方面

(1）一線放開促進要素流動，建設有效市場

從國內外先進地區成熟經驗來看，口岸主要利用優越的區位優勢在全球貿易中發揮樞紐作用。磨憨是云南省面向中南半島的連接樞紐，需要加快推進“水陸空鐵”互聯互通以及中老鐵路與泰國既有米軌鐵路網銜接，提升磨憨國際樞紐作用。

一是提高貿易便利化，擴大開放水平。除國家禁止和限制入境的少數商品，對進出磨憨國際口岸城市的全部或大部分貨物免于監管且免征關稅，有序擴大中老合作區范圍，實行更為優惠的稅收制度，并且準許企業在海關允許下進行任何層次的加工和制造，同時依托信息化技術和大數據推動口岸監管制度化，大幅提升海關信息化監管水平。

二是提高投資便利化。優化落實過境免簽以及144小時過境免簽政策。實行投資項目負面清單制度，用好RCEP的優惠市場準入條件，推動磨憨國際口岸城市與周邊國家的貿易、投資采用人民幣計價、結算，打造DC/EP交易結算中心，推廣使用人民幣跨境支付系統（CIPS）。加快外匯自由兌換，構建人民幣離岸金融體系，實現人流、貨物、資金、信息的自由流動。

三是建設完備法治體系，為企業發展保駕護航。對標荷蘭、新加坡等高效一流營商環境，推動磨憨國際口岸城市法治建設，明確區域內各項制度措施，并成立專業管理機構，保障投資者合法權益。管理機構可以根據實際需要制定區域內的各項配套規章制度。出臺投資準入負面清單，對清單以外的領域，實施內外資一致和同等條件進入原則，吸引全球優質要素資源聚集，降低企業經營性和制度性交易成本。

(2）制度創新提升服務水平，打造有為政府

一是創新制度設計。從昆明市托管磨憨鎮共建口岸城市來看，托管面積上覆蓋磨憨鎮全域，物理區域更加靈活。產業以發展跨境物流、跨境旅游、口岸加工制造、跨境金融等高新技術產業為主導，不走低端制造業和工業化老路。因此，磨憨國際口岸城市在發揮“四區”疊加優勢的同時，還需創新口岸制度設計和物理區劃，將空間區域優勢和產業優勢靈活結合。例如，海南既有自由貿易港也是自貿區，還有海口綜合保稅區等海關特殊區域。新加坡自由港也有7個自由區。

二是加強軟環境制度創新。在保障城市基礎設施硬環境建設的同時，強化在管理體制、金融監管、法治建設等方面的軟環境建設，按照“負面清單+法無禁止即可為”的總體原則，創新政府監管模式，探索更加靈活的內外貿、投融資政策體系，打造更高標準的單一窗口、一站式通關、一地兩檢監管模式。把黨的二十大精神貫徹落實到“放管服”改革工作全過程、各方面，積極推進治理現代化改革，加快黨政機構改革，探索扁平化管理體制，提高行政效率。

三是有形的手和無形的手共同發力。黨的二十大報告提出，“堅持和完善社會主義基本經濟制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。在社會主義條件下發展市場經濟，是我們國家的一個偉大創舉。因此，磨憨國際口岸城市既要破除制約市場在資源配置中發揮決定性作用的桎梏，也要發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，尤其在海關監管和金融開放等改革難點方面更要發揮各級政府的積極作用。打破昆明市和磨憨鎮在對外開放領域的條塊分割，共同推動在投資、貿易、金融、科技等領域創新，探索國內國際接軌和創新，推動開放層次由“邊境開放”向“邊境后開放”延伸，提升公共治理能力。

四要明確昆明市與磨憨國際口岸城市管理機構之間的關系，賦予地方政府更大的改革自主權，鼓勵口岸城市“大膽闖、放手干”。由地方結合實際情況，動態調整岸城聯動發展模式，推動城鄉融合，鼓勵科技創新、制度創新、理念創新，以創新引領磨憨國際口岸城市發展。

(3）服務國家戰略，加強國際開放合作

一是加強與東南半島國家合作，提升口岸城市國際化水平。“一帶一路”倡議和RCEP協議是磨憨國際口岸城市建設面向東南亞輻射中心的兩張王牌，加強戰略融入和服務建設，可以更有效地利用國內外市場資源，實現國際化發展，凸顯口岸城市在東南亞經濟合作中的重要優勢。尤其是未來中泰鐵路開通后，可以進一步協調東南半島國家給予磨憨國際口岸城市及合作區更大力度上的特殊優惠政策，吸引更多客商，進一步豐富邊市貿易商品種類和活躍邊市貿易。以互利互惠和攜手共贏為原則，創新落實“一地兩檢”通關查驗監管模式，提升口岸通關效率。推動南亞東南亞國家在檢驗檢疫、標準計量等方面的雙多邊合作，簽訂跨境運輸協定備忘錄，擴大農產品準入種類和數量。實行“零關稅”正面清單管理，對生產自用或以“兩頭在外”模式進行生產加工活動所消耗的原輔料，給予稅收優惠。優化落實過境免簽政策，打造海關特殊監管區，暢通跨境金融結算渠道，推廣使用人民幣跨境支付系統。

二是依托“四區”政策疊加優勢，推進口岸城市高質量發展。搶抓中老鐵路沿線綜合開發的重大機遇，聯動“四區”政策優勢，統籌推進口岸的功能提升、經濟發展以及城市建設。加強市州聯動發展，背靠昆明省會城市，最大程度實現要素保障、政策支撐和制度創新效益最大化。大力開展貿易創新，通過建設“邊境倉”，積極發展“前店后倉”“前店后廠”等貿易形態，結合跨境加工制造、跨境旅游、數字經濟等新興產業，創新貿易形態。發揮經濟合作區、開發開放試驗區等對口岸城市的帶動作用，培育和發展貿易大戶，通過優待政策吸引國內外大型企業。以大型企業帶動區域內產業競爭，培育壯大市場主體，激發市場活力，進一步輻射城市區域經濟發展，為實現區域協同發展奠定基礎。

2.城市建設方面

構建泛口岸經濟體系，推進口岸城市協調聯動發展。突出磨憨國際口岸城市的開發廣度與深度，持續發揮口岸聚集和輻射效應，提升口岸價值，從而促進口岸經濟高質量發展。重點發揮昆明省會城市在構建泛口岸經濟體系中的組織協調和策劃引領作用，統籌口岸聯動發展，重點在要素整合、產業協調、內外聯動等方面尋找突破口，找準著力點，形成口岸城市發展整體規劃。在規劃口岸城市發展的工作中，根據磨憨口岸的獨特區位優勢，明確口岸的發展方向和功能定位，避免西雙版納州口岸同質化競爭。同時，支持口岸經濟梯級發展，進而形成全方位多層次的泛口岸經濟。依靠“水陸空鐵”立體化交通網絡輻射范圍更為廣闊的泛口岸經濟，推動口岸產業發展—擴大口岸規模—口岸通貨量發展—口岸城市發展，通過口岸與城市的協調發展促進泛口岸城市高質量加速發展。

打造優勢產業體系，推進口岸城市可持續發展。主動對接國家發展戰略，在“雙循環”新發展格局背景下，結合西雙版納州獨特的地方資源優勢，大力發展文旅康養、現代物流、總部經濟、跨境電商、數字經濟等產業，形成優勢產業集群，構建輻射中心新格局，打造國際物流新樞紐。堅持把招商引資作為產業開發的重要抓手，突出產業招商、市場化招商，借力新一輪“央企入滇”，主動對接東部產業轉移，黨政主要領導常態化每年帶隊招商引資。做好產業承接配套服務，聯動“四區”共同打造飛地經濟、總部經濟平臺載體，通過產業轉移、人員流動帶動“岸城”融合發展。對于在金融業領域、數字經濟、現代商貿業領域、公共服務領域、旅游經濟領域、交通運輸領域、先進制造業領域、現代農業領域、市政公用基礎設施領域、科技等領域的重大招商引資項目，設置獎勵政策給予項目業主一次性獎勵。科學系統謀劃產業項目，推動口岸城市產業鏈、價值鏈、創新鏈融合發展。

五、磨憨國際口岸城市托管模式分析

(一）托管實施機構模式

為加快推動國際口岸城市建設工作，建議在采取“管委會+公司”運營管理模式的基礎上，對標對表荷蘭、新加坡等先進成功經驗，擴大平臺公司業務范圍和服務內容，統籌負責城市和口岸的開發、建設、運營以及管理，并為各類產業主體提供代建服務、管理服務和數字信息服務。同時引入市場化機制，對城市采取產權和經營權分離的方式，將口岸和基礎設施資產長期租賃給企業經營并收取費用和租金。后期平臺公司依托資本運營優勢和信息渠道優勢向公司化運營、市場化運作轉型。同時拓寬融資渠道，提升市場高端人才吸納能力，增強企業對市場的反應能力。在政府方面，建議進一步強化政府頂層設計和自上而下模式，匯聚各類要素資源，提升行政審批和項目推進效率。整合優化組織機構，加強協調力度，創新合并設置機構職能，充分整合發展和改革、規劃和建設、自然資源、財政、工業和信息化、統計、投資促進等政府職能，最大限度提升重大項目資源調配和保障能力。創新政策制度，積極爭取國家、云南省政策支持，為磨憨打造國際化口岸城市奠定組織基礎和政策保障。

(二）托管財政體系模式

磨憨鎮產業基礎薄弱，本地財政資金實力有限，前期建設資金主要來源于省級財政資金以及昆明市援助。鑒于此，建議在充分利用省級和昆明市財政資金的同時，創新投融資模式，用足用好專項債券等各類政策金融工具，最大程度撬動社會資本。發揮國企、央企帶動引領作用，引導綜合實力強、專業技術高的大型國企組團進駐城市，共同參與城市前期規劃和基礎建設。爭取國家和云南省在磨憨鎮財政管理事權方面的放權賦能，設置市級財政管理權限，適當擴大地方稅收和債務規模管理權限，加快建立現代城市財政管理體制。突出抓好壯大資源經濟、口岸經濟、園區經濟“三個經濟”，打造中老國際物流、跨境旅游醫療康養、進出口加工制造等產業，逐步實現城市建設和經濟發展可持續發展。

(三）托管項目審批模式

建議在賦予托管區域更大的經濟社會管理權限的同時，發揚磨憨國際口岸城市敢為人先、干事創業的精神，爭取國家、云南省為磨憨鎮提供“一攬子”項目審批政策支持，加快推動重大項目落地。一是進一步擴大磨憨國際口岸城市項目審批自主權，除國家明確要求省級政府審批外，一律下放或委托授權磨憨鎮審批和管理。二是大力推行審批改革創新，高效推進重大項目落地實施。整合、精簡審批環節和事項，采用“一會三函”等項目審批模式，強化指標約束和空間準入制度，取消分項評估審批事項。三是構建完善規劃體系。建議以先規劃后建設為原則，合理布局各用途土地，科學推動磨憨國際口岸城市建設工作，統籌開展基礎設施、公共服務配套設施、產業園區等建設工作。

(四）托管人才政策模式

磨憨鎮屬傣族邊境山區鎮，城市產業基礎薄弱，嚴重缺乏技術型人才和高端科研人才。建議在推動各類干部資源向磨憨快速集結的同時，加大政策扶持和獎補力度，設立來磨干事創業專項資金，拓寬來磨創業就業服務渠道。創新人才引進和培育機制，提高薪酬待遇水平，增強崗位吸引力，對人才給予待遇上的認可。積極承接昆明市疏解人才，制定人才配套保障政策，形成人才交流輪換機制。加大國際人才集聚力度，廣泛邀請東南亞人才參與城市建設。

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