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摘要：根據《2020年交通運輸行業發展統計公報》顯示截止2020年末全國公路總里程519.81萬公里，高速公路里程16.10萬公里，車道里程72.31萬公里。其中國家高速公路里程11.30萬公里。2021年中共中央、國務院印發了《國家綜合立體交通網規劃綱要》，提出要支撐現代化經濟體系和社會主義現代化強國建設，到2035年，國家綜合立體交通網布局國家高速公路網要增加到16萬公里左右，主要由7條首都放射線、11條縱線、平行線組成。2014年以來PPP管理庫中入庫項目10082個，投資額達15.7萬億元。其中交通運輸領域入庫項目1395個，投資額達53832億元。

關鍵詞：重大基礎設施；高速公路；PPP

高速公路作為大型基礎設施項目，使用者付費較為穩定，投資、建設及運營企業在市場中比較成熟，適宜通過PPP模式引入其先進的經驗和優質資源開展相關工作。本文通過全面總結高速公路領域PPP模式的運作經驗，通過引入優質的社會資本方，發揮社會資本方的投融資能力、高效的建設及管理經驗，減少當期政府財政支出壓力，促進高速公路項目高質量發展。

一、高速公路項目基本特點

（一）投資規模大，建設成本高

我國高速公路根據其建設規模的不同，總投資需求多為幾十億到上百億的規模。中西部地區建設成本約為1-2億元/公里，一線發達城市高達3-4億元/公里，平均建設成本達到2-3億元/公里。2015年由中咨海外咨詢有限公司咨詢策劃的太行山高速公路PPP項目，由9個高速公路項目組成，總投資高達近900億元，是迄今為止國內高速公路PPP項目投資規模最大的項目。

（二）國家資金和政策支持力度大，對社會資本吸引力大

對于普通公路項目一般采取政府直投、運營資金通過國家燃油稅返還維持運營。對于收費公路一般是通過政府還貸公路及經營性公路兩種模式進行運作。對于納入國家高速公路網項目，交通運輸部會給予不同地區項目相應的車購稅補助資金，對于國高網項目補助資金可以達到總投資的20-30%。對于具有戰略意義或貧困地域的項目則給與更高比例的資金支持。補助資金的使用可以大幅度降低地方財政補貼壓力，增強項目的吸引力及競爭力。同時各地政府相繼出臺系列政策對于大型基礎設施項目建設簡化前期審批手續，對采用PPP模式的建設項目進行前期工作經費的補貼的支持政策。

（三）項目效益普遍較差，盈利模式單一

高速公路項目屬于公共服務類項目，有使用者付費基礎，車輛通行費為主要收入來源，但國內目前絕大多數高速公路均難以實現在收費期內收入覆蓋其建設和運營成本，需要政府提供可行性缺口補助。對于高速公路服務區的開發在中西部地區均沒有實現傳統定位的突破，沒有充分發揮服務區窗口功能，對服務區由功能性向經營性的轉型探索不足。

（四）多為跨區域項目，協調推進要求高

高速公路項目多為跨地域，跨地區作業項目，投資規模大，各地經濟水平存在差異，補償標準不盡一致，對項目需求不統一，協調力度不同。拆遷補償標準設置和協調項目推進難度大，跨地域同步啟動項目的建設要求高。

（五）車型構成復雜，換算難度大

與其他類型項目不同，使用者付費對象較為單一，高速公路項目通行車輛既有客車又有貨車，同時按照不同的額定載客數和載重量又分成多種類型，每種類型對應不同的取費標準，帶來財務模型和工程換算關系較為復雜。

二、高速公路采用PPP模式的必要性和可行性

（一）采用PPP模式的必要性

采取政府與社會資本合作（PPP）模式，積極引入社會資本方參與高速公路的投資、建設、運營和移交等工作十分必要。

1.解決當期建設資金，有效管理必要的財政支出

考慮到各地財政在收入有限且當前宏觀經濟形式矛盾凸顯，增長面臨一定下行壓力的背景下，各地尤其是財政收入薄弱的地區在落實“兩新一重”的任務時均存在較大的當期建設資金缺口?，F行的國家政策體系對一些操作模式還處于收口的狀態，地方政府針對基礎設施建設新建項目最直接的融資機制只限定在發行債券和PPP模式兩種主要渠道，因此從解決當期建設資金的角度來看，采取PPP模式有利于降低或解決當前政府對于高速公路當期建設資金壓力，將建設及運營的資金壓力拉長到全生命周期，對于必要的財政支出也實現了有效的管理。

2.規范引入競爭機制，優選社會資本方

高速公路項目一般投資體量較大，所包含的投資、建設及運營環節專業性較強，采用PPP模式從傳統的總承包模式變為了引入高速公路工程投資、建設、運營的“綜合性服務商”，在項目的全生命周期均能充分吸收社會資本方先進的投融資、建設及管理經驗，有效的提升了項目的經營水平，為項目帶來了新的血液與活力。從源頭上就降低了建設及運營成本，后續通過績效考核體系不斷地激勵社會資本方提高公共服務的水平和質量。采用公開招標等方式，既提供了比較規范的流程規制又確保了競爭和優選目標的實現。

（二）采用PPP模式的可行性

目前我國高速公路領域采取PPP模式具有良好的政策、市場、資金和經驗等條件的支撐。

1.PPP模式推廣應用的法律政策環境逐步完善

PPP模式推廣應用的法律政策環境正逐步完善。國務院、國家發展改革委、財政部等先后頒布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》（發改投資〔2016〕2231號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)、《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《政府投資條例》（國務院令第712號）、《關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知》（財金〔2020〕13號）等系列政策法規文件。政策文件的發布與逐步完善均對PPP模式的規范運作、有效推廣及按效付費等提供了良好的政策環境。

2.項目市場化基礎較好，吸引力較大

高速公路項目本身具有良好的“使用者付費”的基礎，車流量一般逐年呈現由低到高的趨勢，項目的修建是為了解決民生、旅游及通道問題。收益遠期呈向好態勢，對市場有較大吸引力。目前國內在高速公路建設領域已經擁有眾多的具備良好的投資、建設及運營能力的企業，市場及技術相對成熟，為項目通過公開采購引入充分的競爭機制實現“優中選優”創造了外部條件。

3.強調全生命周期績效管理的操作要求

根據目前中央政府推廣PPP模式的相關政策要求，政府應建立項目全生命周期績效評價體系，對項目全面實施監管機制，優良成熟的績效評價機制也是財政部篩選及評估PPP示范項目的關鍵指標要求。高速公路PPP項目落地的關鍵，不僅僅在于建設期的資金投入，更多的是要求社會資本方在合作期內能夠持續有效的保持對項目提供良好的服務及對設施持續不斷的進行運營與維護。

4.政府的先進理念與支持態度

目前各級政府本著為服務全域經濟發展為出發點，高度重視國家推進PPP模式的政策導向，認識到PPP模式對于轉變政府職能、整合社會資源、提升公共服務供給、優化營商環境等具有深遠意義和積極影響，基本樹立了提高效率、明確權責、風險共擔、全生命周期績效管理等PPP項目運作的基本理念，各級政府的支持態度均為項目的高效推進奠定了堅實的基礎。

三、高速公路PPP項目運作案例剖析

本文重點選取中咨海外咨詢的京冀兩地具備百億以上投資規模的6個典型案例，每個案例的選取充分結合了時代的特點、項目的政治意義、政府的決心及地方的財力支持形式，代表了6種高速公路PPP項目不同的運作模式，為后續高速公路領域PPP運作模式提供借鑒。

（一）案例1

太行山高速PPP項目包內含9條高速公路，總投資近900億元。本項目運作模式將效益較差的太行山高速與效益較好的非太行山高速公路項目“肥瘦結合”打包，提升項目整體的吸引力，保證順利招選到了社會資本方。該項目采用了協議交通量模式作為招標標的，通過模式創新盡可能規避項目財務測算誤差，降低政府與社會資本方的合作風險，確保項目順利實施。有效控制省級財政補貼支出。從經濟及社會發展均為河北高速公路領域投融資體制機制創新提供了有力支撐。

（二）案例2

某高速項目屬于國家高速公路網項目，建設總投資約122億元。采用PPP模式進行運作，通過協議票價的公開招標，央企聯合體作為社會資本方中標本項目。本項目有車購稅補助資金，作為建設期補助資金，降低本級政府財政當期支出壓力。通過設置合理的最低需求交通量和超額收入的分成機制，實現交通量風險合理共擔，避免社會資本方承擔過大的交通量不足的風險。同時為避免暴利情況的產生，設置了超額分成機制。采用雙信封綜合評標法，有效避免了社會資本方的惡意低價中標。

（三）案例3

某高速項目總投資約115億元。該項目由三段構成，分別立項。通過整體打包、整體招標的形式來招選社會資本方。該項目是北京市首條運用“一會三函”模式進行PPP模式運作的高速公路，秉承國家對項目前期審批簡政放權的總體思想，有效的縮短了項目前期運作周期，為2019年與新機場同步建成創造條件。通過對協議票價公開招投標，明確了補貼票價標準和實際收費票價之間關系，實現了社會投資人充分競爭，有效降低財政補貼。該項目已經成功入選了財政部示范項目庫。

（四）案例4

某高速項目總投資約150億元。本項目擁有車購稅補助資金，可用于項目的建設補助資金，降低本項目的資金壓力，提高項目吸引力。本項目根據所在地財政及項目特點，采用了有規律的補貼（競爭+績效考核）和市縣兩級共擔的模式進行運作。市縣兩級監管責任按照分工各自承擔，對應該按效付費的可行性缺口補助按照分擔原則各自承擔。該模式的運用可對財力有限的地區提供借鑒，同時降低項目可能帶來的隱形債務風險。

（五）案例5

某高速項目總投資約200億元。本項目同樣有一定比例的車購稅補貼可用于項目的建設補助資金，且本項目作為支撐雄安新區發展的骨干高速，車流量長期向好。通過對政府通行費收入政府分成線進行公開招標，基本能夠實現項目的自平衡，不需要政府承擔可行性缺口補助。該模式主要針對收入能夠基本覆蓋成本的高速公路PPP項目，也能通過政府通行費收入政府分成線有效的將本項目的收益能夠保持在合理的狀態下。

（六）案例6

某高速公路項目是作為支撐雄安新區與北京的快速高效連接，有效促進北京非首都功能的疏解，支持雄安新區的建設發展，推動京津冀協同發展?？偼顿Y約123億元。本項目因為是北京至雄安地區的直接通道，項目收益前景預測較好。社會資本方在政治因素及經濟因素的雙重激勵下，本項在不發生車流量風險的情況下，社會資本方需要上繳通行費收入。

四、高速公路PPP運作要點及建議

結合我國高速公路項目特點，在項目PPP實施方案運作模式設計過程中著重考慮以下三方面內容:

（一）優化可行性缺口補助模型，實現共贏合作

高速公路受到車型換算關系、交通量需求情況、當地政府財政支出壓力等因素制約，需要尋求多變適宜的付費模型，便于后期考核與支付。綜合全國由中咨海外咨詢有限公司基礎設施發展中心提供咨詢的高速公路的案例實際情況，高速公路項目財務模型可以按照協議票價模式（固定年限）、協議交通量模式（固定年限）、年限模式（政府不付費）、穩定補貼（需要通過招投標確定）、政府分成（固定年限）等方式進行設計。

1.協議票價模式。根據地域劃分，鎖定收費年限為25年或30年，適用于車型構成穩定，易建立多車型換算關系的情況。需要建立各種車型與標準車對應的收費標準換算關系，獲得的測算結果是與標準車對應的通行費標準（又稱“約定通行費標準”），約定通行費標準又可以拆分成通行費部分和補貼部分，這種模式有利于對項目使用者付費和可行性缺口補貼進行切分。北京某高速采用協議票價模型，招標控制票價1.68元/公里.標準車，中標票價為0.88元/公里.標準車，即每輛標準車使用者付費部分0.5元/公里，政府提供0.38元/公里的財政補貼。

2.協議交通量模式。根據地域劃分，鎖定收費年限為25年或30年，適用于車型構成復雜、計重收費模式的項目及交通量不確定狀態下的設計。建立了車流量與收入的直接對應關系，簡化車型換算過程，國內投資規模最大、最復雜的河北太行山高速項目包采用了協議交通量模式。其中項目包一中標協議交通量比例為90%，即未來年實際交通量不足預測交通量90%時，按差額交通量計算出的通行費收入進行補貼。

3.年限模式。政府不再支付運營期可行性缺口政府補貼，通過對鎖定的收費年限進行招標。適用于地方財政能力有限或經濟效益較好的項目。本質是利用調節合作年限的長短來調節項目收益，即效益不好的項目可拉長年限，效益好的項目可縮短年限，政府均不承擔可行性缺口補助。按《收費公路管理條例》對于對運營期的規定，高速公路合作期限一般不超過25年，中西部地區不超過30年。結合《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》和《收費公路管理條例（征求意見稿）》的精神，對于收費能力薄弱的項目，在30年的基礎上可以適當延長，即：未來對于投資規模大、回收期長的高速公路項目，合作期限逐步放開。對于財政壓力大的地區可通過年限調節，達成項目合作。對于遠期效益較好的項目，可通過年限的競爭，增加項目的整體競爭力。

4.穩定補貼（需要通過招投標確定）。對于地方財力薄弱，項目長期收益穩定的項目通過鎖定收費年限，通過競爭后確定的每年穩定一致的可行性缺口補助進行招投標確定。該模式適用于地方財力薄弱且一般公共預算支出增長不穩定的地區。每年的一般公共預算支出中標價即為支付的上限，便于項目的長期預算列支，也便于對一般公共預算支出及其不穩定的時期能夠做到合理的判斷，規避了政府支付不及時的失信風險。河北部分高速公路在PPP運作的時候采用了此種模式進行招標，順利招選到合適的社會資本方，后期項目運營良好。

5.政府分成（固定年限、政府不補貼）等。對于項目收益較好，在鎖定的收費年限為25年或30年的運營期內項目運營收費能夠覆蓋建設成本，實現項目的自平衡。該模式適用于收益較好的高速公路項目。通過設置政府通行費收入政府分成線作為主要攔標價，實現在一定范圍內政府對社會資本方在運營中實現可能產生暴利情況進行合理的控制，政府方對超出通行費收入政府分成線的通行費收入部分進行分成。河北某高速作為河北省高速公路網的重要組成部分，項目在全生命周期中經濟效益較好，在無需政府可行性缺口補助實現項目自平衡的前提下，采用了政府通行費收入政府分成線的模式進行招標。

（二）通過資本金與股比的合理組合，調節政府資金時間配置

資本金和股比是調節社會資本方出資和政府可行性缺口補貼的核心因素，資本金和股比提高會提高社會資本方的準入門檻，降低后期項目履約風險，但會增加政府未來的可行性缺口補助支出。

《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》國發〔2019〕26號中要求可以適當調整基礎設施項目最低資本金比例，機場項目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎設施項目維持20%不變。其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。根據國家政策要求，公路項目資本金比例可以在20%最低資本金比例的要求上適當下浮，但對于PPP項目，政府一般考慮到項目風險及運營初期車流量的培育風險，一般會將項目資本金比例控制在20%-25%之間，本文結合相關案例的實際情況，假設項目總投資100億，政府出資25億元。對如下三種資本金及股比設置方案進行簡述。

1.高資本金比例社會資本方低股比模式。政府25億元出資全部作為政府應出項目資本金與社會資本方按照最低出資比例49：51出資，社會資本方項目資本金出資約為26億元，項目資本金總比例達到51億元，其余49億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會資本方準入門檻最高，項目履約風險最小，但未來可行性缺口補貼最大。

2.低資本金比例社會資本方低股比模式。按照國家對于項目最低資本金比例的政策要求，項目資本金需要20%即20億元，社會資本方按照最低股比出資比例51%出資10.2億元，政府25億元中9.8億元作為項目資本金出資，剩余15.2億元作為建設資金缺口或未來可行性缺口補貼，其余的64.8億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會資本方準入門檻最低，項目履約風險最大，未來可行性缺口補貼最小。

3.低資本金比例社會資本方高股比模式。按照國家對于項目最低資本金比例的政策要求，項目資本金需要20%即20億元，，社會資本方對項目資本金全額出資，政府補助25億元作為建設資金缺口或未來可行性缺口補貼，其余55億元通過銀行貸款等融資渠道解決。社會資本方準入門檻較低，若政府當期財力較為薄弱，也可在建設期不出資金，做到政府方在建設期零出資，將支出壓力平滑至運營期的缺口補助資金，但未來可行性缺口補貼較高。

目前，對于政府當期支出財力相對充裕，可采用高資本金比例社會資本方低股比的模式。前期提高政府當期出資額度，降低未來政府在運營期的可行性缺口補助支出，為未來其他PPP項目的建設預留一定的支出空間。也在一定程度上提高社會資本方的準入門檻，大大降低項目履約風險。在政府當期支出財力相對較弱的地區可選擇“低資本金比例社會資本方高股比模式”，實現政府當期不出資或少出資，在項目建設期降低政府當期的財務支出壓力，也能適當在一定范圍內提高社會資本方準入門檻，降低項目的履約風險。對于營商環境較好且政府具有一定的當期支付能力，可選用低資本金比例社會資本方低股比模式，降低雙方的當期出資壓力，降低可行性缺口補助，為其他PPP項目預留空間。

（三）設計合理的采購方式，優選社會資本方

社會資本方的采購方式不同直接影響社會資本方的利潤空間、項目完成的可靠度和財政承擔的補貼額度。通過兩標并一標形式將工程建設授予有施工經驗社會資本方。招標階段采用雙信封綜合評分法，優選社會資本方降低財政補貼壓力。該方法能有效避免社會資本方的惡意低價中標，確保在進入第二信封評審的投標人本身具有能夠保障本項目順利實施的投資、建設及運營管理能力，同時能使（第二信封）得到更充分的競爭。各地通過雙信封綜合評估法可在合理低價的結果選中價低質優的社會資本方。

（四）創新盈利模式，提高項目收益

高速公路傳統收入主要包括車輛通行費、服務區（加油站）、廣告等收入。應創新服務區的盈利模式，突破傳統服務區只滿足了過往車輛和司乘人員基本需求的服務的定位，要將公益服務和市場經濟的結合的角度充分考慮，發揮服務區對外窗口的服務功能，發展“服務區+”的創新融合理念，加快探索服務區由傳統的功能性向經營性的轉型發展之路，實現服務區社會效益與經濟效益的共同增長，提高項目的運營收入，可通過投放互聯網+廣告，沿線建設充電樁，服務區增設商業綜合體，服務區與物流園區相結合等方式創新盈利模式。

1.充分利用高速公路項目建設邊角地實施綜合開發

項目開發將物流、商貿、休閑綜合體和高速公路服務相融合，利用市場化手段在具有景觀基礎、商業開發價值、貨物集散條件的節點區域，打造高速公路綜合服務項目的樣板；開創公路建設與沿線開發協同發展的新道路；探索高速公路建設自平衡的“高速經濟”新模式。

2.拓展高速公路服務區物流功能，延伸高速產業鏈條

服務區的設置通常在高速公路銜接點附近，服務區所設置的地點通常也是重要的物流集散點。通過產業植入，將高速公路的物流通道功能賦予物流服務屬性。既高效服務于區域物流發展需要，又可以提高服務區的經營效益，實現雙贏。

五、結語

我國《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第十四章第二節中提出：“深化投融資體制改革，發揮政府投資撬動作用，激發民間投資活力，形成市場主導的投資內生增長機制”“規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）”。從我國投融資體制來看，PPP模式仍然是較長時間段內解決重大基礎設施建設的有效模式，該模式在降低政府當期財政出資壓力的基礎上能夠有效規避新增政府隱形債務。

本文通過對國內高速公路典型案例的分析與總結，希望能夠指導后續項目更加高效合理的運作，在高速公路領域起到了積極的示范與借鑒意義。通過不斷的市場引導，PPP模式為傳統的基礎設施建設帶去新的市場活力，能夠激發市場主體主動探索“建設+生態+產業+經濟”的發展模式。

注：文中圖片來源于網絡。