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摘要：在國土空間規(guī)劃改革的背景下，本文從空間規(guī)劃在我國空間治理中的地位、空間規(guī)劃體系的演化、不同時期國土空間的發(fā)展特征3個角度對建國以來空間規(guī)劃的發(fā)展趨勢進行了分析，以六盤水市為例對比了不同時期空間規(guī)劃（城市規(guī)劃、國土空間規(guī)劃）的差異，并提出了面向未來的國土空間規(guī)劃的改革建議。本文的結(jié)論包括：①建國以來，空間規(guī)劃在我國空間治理的地位從邊緣走向核心，空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從無到有、從無序化走向有序化的過程，空間規(guī)劃的不斷改革適應了不同時期國土空間的需求；②相比于國土空間規(guī)劃，城市規(guī)劃的開發(fā)類用地偏大，而保護類用地偏小，體現(xiàn)了不同時期的空間規(guī)劃價值導向的差異性；③未來我國國土空間規(guī)劃改革方向要從“自上而下”“自下而上”兩個維度考慮，一方面強化自上而下的空間管制，另一方面賦予地方政府一定的自主權。

關鍵字：空間規(guī)劃；國土空間規(guī)劃；空間治理；規(guī)劃體系；發(fā)展趨勢

一、引言

當前，我國正在推進國土空間規(guī)劃改革。2015年，國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首次提出建立國家空間規(guī)劃體系的頂層部署。2016年，中辦、國辦印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，在全國9個省份開展試點。2018年，中共中央國務院發(fā)布了《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)[2018]44號）。2019年，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。2021年4月，新修訂的《土地管理法》明確規(guī)定，“國家建立國土空間規(guī)劃體系，土地開發(fā)、保護、建設活動應當堅持規(guī)劃先行。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護、建設活動的基本依據(jù)。”至此，我國正式確立了發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、空間規(guī)劃為基礎、專項類規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的規(guī)劃體系，并明確了“國土空間規(guī)劃”在我國未來空間治理中的基礎性地位。

面向未來，國土空間規(guī)劃改革將進入“攻堅期”“深水區(qū)”，改革重點將從技術層面深化到制度層面。如何完善與國土空間規(guī)劃相匹配的規(guī)劃制度，如何解決原有各空間類規(guī)劃（城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等）的遺留問題，將成為新一輪規(guī)劃改革面臨的重點。本文回顧了我國空間規(guī)劃的總體發(fā)展趨勢，并以六盤水市為例，對國土空間規(guī)劃與城市規(guī)劃進行了對比分析，并提出國土空間規(guī)劃的改革思考。

二、 我國空間規(guī)劃演進的總體趨勢

（一）在我國空間治理中的地位從邊緣走向核心

空間治理的目的是通過資源配置實現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)的利用，以及各區(qū)間相對均衡的發(fā)展。我國的空間治理是通過管人（干部、人口流動）、管錢（財政、稅收、金融）和管地（建設用地管制、用地功能管制）來實現(xiàn)的（劉衛(wèi)東，2014）。建國以來，我國空間規(guī)劃在不斷改革以適應不同時期國家空間治理的需要，其總體趨勢是從國家空間治理的邊緣走向中心（張京祥等，2018）。建國之初，我國實行計劃經(jīng)濟體制，國家通過編制“國民經(jīng)濟計劃”進行全國工業(yè)項目布局。這一時期，空間規(guī)劃的本質(zhì)是“國民經(jīng)濟計劃的空間落實”。改革開放之后，中央政府通過分權制改革、分稅制改革、政績考核等促進地方發(fā)展，地方政府成為具有企業(yè)經(jīng)營特征的利益主體。空間規(guī)劃在適應中央、地方治理關系的過程中出現(xiàn)了分化：城市規(guī)劃主要服務于地方經(jīng)濟發(fā)展目標，土地利用規(guī)劃主要服務于中央政府的保護耕地、集約利用土地資源的目標。自2000年以來，主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等陸續(xù)出臺，表明空間規(guī)劃成為重塑中央、地方關系的尺度重構工具。近年來，與空間規(guī)劃相關的頂層設計密集出臺，十八屆三中全會提出建立國家空間規(guī)劃體系，呼應了我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求。2018年，國家進行了行政機構改革，組建自然資源部，體現(xiàn)出國家處理新時期復雜化的空間發(fā)展問題時，寄希望于通過空間規(guī)劃進行積極響應和主動作為的意圖。總體來看，空間規(guī)劃在我國空間治理體系中的地位從被動適應走向主動調(diào)控，并在不斷反復中逐漸走向重構和規(guī)范化。

（二）空間規(guī)劃從無到有、從無序到有序

建國初期，我國實行“一邊倒”的戰(zhàn)略，即全面學習蘇聯(lián)模式，導致我國始終重發(fā)展規(guī)劃、輕空間規(guī)劃，始終缺少同空間尺度相互銜接和重點有所側(cè)重的空間規(guī)劃體系（樊杰等，2015）。面對不同時期的空間發(fā)展問題，我國主要采取“打補丁”的方式，即出臺針對性的空間類規(guī)劃進行應對，如“一五”時期以落實國民經(jīng)濟計劃為目的的城市規(guī)劃、“七五”時期以保護耕地為目的的土地利用規(guī)劃、“十五”時期以保護環(huán)境為目的的環(huán)境功能區(qū)劃等（方創(chuàng)琳，2017）。近年來，隨著空間發(fā)展問題趨于復雜，各空間類規(guī)劃試圖通過自我完善進行應對，出現(xiàn)了規(guī)劃目標的趨同化、規(guī)劃要素的綜合化、規(guī)劃范圍的全域化，空間規(guī)劃體系從缺位走向了越位。在同一國土空間上，多個空間規(guī)劃的管制要求并存，且彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導致開發(fā)管理上的混亂和建設成本的增加。2019年，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確提出將城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃融合形成統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃符合我國“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制”的空間治理需求，有助于破解傳統(tǒng)空間類規(guī)劃間缺位、錯位和越位的問題，標志著我國空間規(guī)劃體系從無序化走向有序化。

（三）適應于不同時期國土空間的特征

空間規(guī)劃的對象是國土空間，建國以來，在空間規(guī)劃發(fā)生種種變化的同時，作為規(guī)劃對象的國土空間，其性質(zhì)、結(jié)構、組織方式等也在發(fā)生變化。建國初期，在規(guī)模經(jīng)濟驅(qū)動和環(huán)境因素約束下，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間存在明確的空間邊界，對應形成了工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、生態(tài)保護區(qū)。我國的城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃核心思想均是“分區(qū)”。改革開放以來，隨著技術的進步，生產(chǎn)活動對環(huán)境的污染不斷降低，帶動了三類空間在空間上的重組與融合（樊杰等，2019）。目前，“三生空間”的兩兩組合已經(jīng)初露端倪，例如，在生態(tài)環(huán)境優(yōu)越的區(qū)域打造企業(yè)創(chuàng)新中心（生態(tài)空間+生產(chǎn)空間），以及在人居環(huán)境品質(zhì)高的區(qū)域打造度假康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)（生態(tài)空間+生活空間）。未來，在各類新技術的作用下，地理區(qū)位對人類活動的約束大大降低，可能出現(xiàn)“三生空間”的全面融合。復合空間的比例增加，使得以區(qū)分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)為主要空間管制的傳統(tǒng)空間規(guī)劃難以應對，客觀要求空間規(guī)劃以彈性柔性的方式來應對更多的復合空間、復合功能。為適應新時期國土空間開發(fā)與保護要求，當前我國國土空間規(guī)劃依靠“三區(qū)三線”實現(xiàn)全域空間管制。其中，“三區(qū)”指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，是相對彈性的管控，“三線”指生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是相對剛性的管控。

三、不同時期空間規(guī)劃的對比分析——基于六盤水市的實證研究

（一）研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來源

六盤水市位于貴州西部烏蒙山區(qū)，是國家“三線”建設時期發(fā)展起來的一座能源原材料工業(yè)城市。2020年，全市常住人口303.16萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1339.62億元。中心城區(qū)位于六盤水市北部，包括鐘山區(qū)（不含大灣鎮(zhèn)）和水城縣的部分地區(qū)（包括李家寨、楊家寨、邱家寨、坪箐等地），總面積716.88km2。

本文的數(shù)據(jù)來源包括：①城市規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)。截至目前，六盤水市中心城區(qū)總共編制過四版城市規(guī)劃，分別為1983版、1997版、2006版、2013版。本文基于ArcGIS10.0對六盤水市中心城區(qū)2013版城市規(guī)劃圖進行了矢量化（圖1）；②國土空間規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)，來源于筆者參與的《六盤水市國土空間規(guī)劃》編制項目，按照城市規(guī)劃的中心城區(qū)空間范圍對市域范圍的“三區(qū)三線”空間管制圖進行了提取（圖2）。

（二）結(jié)果分析

六盤水市中心城區(qū)城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)移矩陣如表1所示。二者呈現(xiàn)的基本特征包括：

表1 六盤水市中心城區(qū)城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的轉(zhuǎn)移矩陣（單位：km2）

城市規(guī)劃的建設用地面積顯著大于國土空間規(guī)劃。城市規(guī)劃劃定的城鎮(zhèn)建設邊界面積為159.41km2，國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積為124.60km2，城市規(guī)劃的建設用地規(guī)模比國土空間規(guī)劃多27.9%。二者的重合部分面積為95.87km2。城市規(guī)劃中為建設用地、國土空間規(guī)劃中為非建設用地的面積為63.54km2；城市規(guī)劃為非建設用地、國土空間規(guī)劃中為建設用地的面積為28.73km2。城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設邊界規(guī)模偏大，主要原因在于侵占了國土空間規(guī)劃中的生態(tài)空間（25.81km2）、農(nóng)業(yè)空間（13.81km2）（圖3）。

圖3 城市規(guī)劃、國土空間規(guī)劃建設用地的疊加分析

國土空間規(guī)劃的保護類用地面積顯著大于城市規(guī)劃。按照“開發(fā)—保護”的二元法劃分，城市規(guī)劃的開發(fā)類用地（城市建設邊界、適宜建設區(qū)）的面積為212.76km2，保護類用地（永久基本農(nóng)田邊界、限制建設區(qū)、城鄉(xiāng)生態(tài)邊界）面積504.12km2。國土空間規(guī)劃的開發(fā)類用地（城市開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)空間）的面積為160.86km2，保護類（永久基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間）用地面積556.02km2。城市規(guī)劃的保護類用地面積比國土空間規(guī)劃少9.3%。在耕地保護方面，城市規(guī)劃的永久基本農(nóng)田邊界面積為106.25km2，小于國土空間規(guī)劃的永久基本農(nóng)田（68.82km2）、農(nóng)業(yè)空間面積（112.15km2）之和（合計180.97km2）。在生態(tài)保護方面，城市規(guī)劃的城鄉(xiāng)基本生態(tài)邊界（140.98 km2）、限制建設區(qū)（256.90km2）面積之和為397.88km2，與國土空間規(guī)劃的生態(tài)保護紅線（65.55km2）、生態(tài)空間（309.51km2）之和（合計375.06km2）基本持平。

（三）成因分析

城市規(guī)劃的編制體系主要服務于地方經(jīng)濟發(fā)展的需求。地方政府是城市規(guī)劃編制的主導者（林堅等，2015）。原《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批；省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院審批；其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批。對于一般地級市（如六盤水市），城市規(guī)劃由省級政府審批。出于支持地方發(fā)展的目的，省級規(guī)劃主管部門一般會對上報城市的規(guī)劃予以通過，這賦予了地方政府高度的自主性，間接導致了城市規(guī)劃的價值導向“重發(fā)展、輕保護”。在上世紀90年代的土地有償制度、中央地方分稅制改革中，地方政府成為具有企業(yè)特征的經(jīng)營主體，而建設用地是地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展、獲取財政收入的主要生產(chǎn)要素。在經(jīng)濟增長、政績效益的驅(qū)使下，地方政府擴大建設用地規(guī)模的動機十分強烈，這也導致了一系列弊端出現(xiàn)，諸如城市盲目、無序擴張，基本農(nóng)田“上山下海”等現(xiàn)象。據(jù)國務院統(tǒng)計，中國縣級以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃總?cè)丝谶_34億，約等于中國目前人口規(guī)模的2.5倍。按照人均100m2建設用地計算，僅這些新城區(qū)的建設用地規(guī)模就將達到34萬km2，占我國陸域國土面積的3.54%。

國土空間規(guī)劃的編制體系主要服務于綜合型的空間發(fā)展需求。各級自然資源部門是國土空間規(guī)劃編制的主導者。2018年9月，中共中央發(fā)布了自然資源部的三定方案，即《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，文件明確了自然資源部的三方面主要職責：一是履行自然資源資產(chǎn)所有者職責和所有國土空間用途管制職責；二是自然資源的統(tǒng)一調(diào)差、確權登記和合理開發(fā)；三是建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施國土空間規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。自然資源部門是由原城市規(guī)劃部門和國土部門整合而成，體現(xiàn)了開發(fā)與保護兼?zhèn)涞木C合型開發(fā)意圖，規(guī)劃體現(xiàn)了我國現(xiàn)階段空間發(fā)展的需求，即經(jīng)濟發(fā)展、耕地保護、生態(tài)保護的綜合效益最大化。

四、 面向未來的國土空間規(guī)劃改革方向

空間規(guī)劃是對國土空間資源保護和利用的科學謀劃，是對人類生產(chǎn)、生活活動以及自然生態(tài)系統(tǒng)的空間組織和落地布局（樊杰，2019）。建構國土空間規(guī)劃體系的意義，不僅在于建立統(tǒng)一的技術規(guī)程和標準，實現(xiàn)“一張藍圖”；更在于以“三區(qū)三線”為載體，通過規(guī)劃制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)中央地方關系，進而解決我國國土空間開發(fā)與保護問題。

面向未來，我國空間制度的調(diào)控應該從“自上而下”“自下而上”兩個維度同時著力。一方面，通過劃定“三區(qū)三線”建立自上而下、層層傳遞的空間管制體系，確保國家維護糧食安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略意圖得以落實。另一方面，也要通過設定彈性管控空間，賦予市縣級政府充分的空間開發(fā)選擇權。此外，還應建立與“國土空間規(guī)劃”相適應的配套機制，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的績效評價考核體系和具體考核辦法。將空間規(guī)劃三線保護、三區(qū)比例、開發(fā)強度等核心指標，納入生態(tài)文明體制改革的政績考核體系，作為干部績效、地方發(fā)展成效考核的重點內(nèi)容。

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注：原文載自《地理研究》2019年第10期，本次發(fā)表有較大改動。文中圖片來源于網(wǎng)絡。