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2016年，中共中央、國務院選擇生態基礎較好、資源環境承載能力較強的福建省、江西省和貴州省（以下簡稱三省）作為國家生態文明試驗區，鼓勵先行先試、大膽探索，開展重大改革制度的創新試驗，探索可復制、可推廣的生態文明建設新模式，為完善生態文明制度體系積累經驗。三省省委、省政府高度重視國家生態文明試驗區建設，組織領導有序，支持推進力度較大，試驗區各項改革任務總體推進符合預期，改革效果較好。

總的來看，三省試驗區實施方案共提出重點任務110項，目前已形成103項制度成果，制度文件出臺比例超過93%，探索形成了一批典型經驗和做法，制度改革成果可借鑒、可推廣性較強。

1 試驗區制度改革進展

推動建立自然資源資產確權和管理機制    

三省大膽創新，初步形成了較為完整的自然資源邊界劃分、確權登記的技術流程和方法體系，夯實了構建自然資源資產產權制度基礎。其中，福建省出臺了全國首個省級自然資源統一確權登記辦法，選擇晉江市作為試點，將各類自然資源按地上、地表、地下統一到土地利用現狀“一張圖”上。

江西省制定了自然資源統一確權登記試點實施方案、確權登記試點實施方案報批審查工作流程、統一確權登記試點工作經費測算方法，形成了自然資源調查技術指引和自然資源統一確權資源類型歸類細則。貴州省統一面積、數量、質量單位等試點標準，制定出臺了一系列自然資源統一確權登記試點的相關方法，解決了確什么權、如何確權登記等關鍵問題。

推動形成國土空間規劃和用途管制制度

三省建立完善了國土空間規劃和用途管制制度，實行分類管理、分區施策，創新了資源保護管理模式。其中，福建省從推動省級空間規劃試點入手，制定相關辦法和規范。初步完成并公布全省海洋生態紅線劃定成果，基本完成陸域生態紅線劃定成果調整方案，完成全省1609萬畝永久基本農田劃定，推進武夷山國家公園體制試點。

江西省從用地分類標準統一劃定“三區三線”，采取“扁平化”的規劃架構，創新規劃體系。穩步推進覆蓋省、市、縣、鄉鎮四級，涵蓋總體規劃、專項規劃、詳細規劃三類規劃的“四級三類”國土空間規劃體系建設。貴州省推進村莊規劃和土地利用規劃“兩規合一”，實現全省以行政村為單位的規劃全覆蓋。

推動建立健全多種形式的生態補償機制

在生態補償機制的建立和實施方面，三省積極推行流域生態補償、商品林贖買改革及公益林生態補償，并取得成效。

一是推行省內重點流域生態補償管理辦法。江西在全省100個縣區開展流域生態補償，2018年共投入流域生態補償資金總計超過28.9億元。貴州省實施清水江、紅楓湖、烏江、赤水河等流域水污染防治生態補償，累計繳納生態補償資金3.3億元。福建省建立了與地方財力、保護責任、受益程度等掛鉤的流域生態補償長效機制。

二是建立省際流域生態補償機制。福建省出臺汀江—韓江跨省流域生態保護補償試點方案，實行“雙向補償”原則。貴州省推進赤水河流域橫向生態補償，與川滇兩省簽訂《赤水河流域橫向生態保護補償協議》，三省共同出資2億元設立了赤水河流域水環境橫向補償基金。江西省實施江西-廣東東江跨省流域橫向生態保護補償，截至2018年底，已到位補償資金13億元。

三是建立健全林業生態補償及贖買機制。福建省率先開展重點生態區位商品林贖買改革，組織全省14個縣區先行試點，探索形成贖買、合作經營、租賃、置換等多元化改革模式。江西省通過提高生態公益林補償標準，封山育林、油茶低改等工程補貼及生態護林員補助等形式推動試驗區可持續性建設。貴州省印發健全森林生態保護補償機制的實施方案，2017年全省下達國家和地方公益林補償85,461萬元。

推動完善環境保護治理體制與監管體系

三省在推進制度改革中堅持把生態文明試驗區建設與提升生態環境治理能力相結合，不斷提升綠色管控效能。

一是推動完善農村環境治理機制。福建省建立治理農村生活污水模式長效機制，截至2018年底，基本實現所有行政村建立生活垃圾治理常態化機制，約6000個行政村建成生活污水處理設施。積極探索專業化社會資本參與農村污水垃圾設施建設運營管理，建立財政獎補與村民付費相結合的資金分攤機制。江西省開展農村環境整治政府購買服務試點，初步建立以縣（市、區）人民政府為責任主體、各有關部門具體負責的工作機制，廣泛建立村收鄉運縣處理模式。貴州省實施農村人居環境整治三年行動，大力推進廁所革命，改造農村戶用廁所93.7萬個、村級公共廁所5300多個。

二是完善生態環境資源保護的司法保障機制。貴州省全面試行生態環境損害賠償制度，成立生態環境保護人民調解委員會，建立生態環境損害賠償磋商機制，有效調解了全國第一例生態環境損壞賠償案件。福建省率先實現省市縣三級生態司法機構全覆蓋，建立行政執法與刑事司法無縫銜接工作機制。江西省推動環資審判刑事、民事、行政審判“三審合一”試點，在全省推動試行“環境損失計算五結合法”。

三是創新健全生態環保監測監管機制。福建建設全國首個省級生態云平臺，建成覆蓋全省的生態環境大數據平臺和應用體系，構建網格化生態環境監管模式；創新河長制實踐，設置河道專管員、河道警長、駐河長辦檢察官工作室，開展按流域設置環境監管和行政執法機構試點。貴州省全力推動生態環境大數據體系建設，建設了生態環境數據中心，建成了環境質量、環評三級聯網審批、污染源自動監控等生態環境管理應用系統；率先將河長制納入《貴州省水資源保護條例》，用司法手段保障河長制的實施。江西省積極推進環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，堅持垂改、綜合執法改革與機構改革“三位一體”統籌推進。

不斷完善環境治理和生態保護市場體系

三省堅持政府推動與市場驅動相結合，在創新綠色金融和環境治理第三方服務方面改革成效突出，可為其他地區提供借鑒。

一是著力構建綠色金融改革創新體系。福建省出臺《綠色金融體系建設實施方案》，率先開展綠色信貸業績評價，推出中長期林權抵押按揭貸款、林業收儲貸款等創新產品，首創“農民互助擔保基金擔保+小額林權反擔保”的“福林貸”模式。江西省深化綠色金融改革，綠色市政專項債、低碳修復保險等綠色金融產品實踐效果良好，2018年綠色信貸余額達到1764億元。貴州省支持各地因地制宜開展地方特色優勢農產品農業保險，幫助解決農民資金技術難題，生產銷售全流程提供保險保障。

二是創新生態環境治理第三方市場化機制。福建省推行第三方污染治理、合同環境服務、區域綜合服務、城鄉環保基礎設施一體化投資運營等市場化模式，培育出一批具有重要影響力帶動力的環保龍頭企業。江西省全面放開環責險市場，大力發展以合同能源管理、環境第三方治理等為主的節能環保服務產業。貴州省全面建立以縣為單位的第三方治理新機制，全省累計對150家企業實施第三方治理。

推動完善績效考核評價與責任追究制度

三省通過完善領導干部自然資源資產離任審計、生態文明績效考核、制定責任追究機制，進一步強化了對綠色發展的正向激勵和剛性約束。

一是開展領導干部自然資源資產離任審計。福建省建立經常性領導干部自然資源資產離任審計制度，明確8類36項審計評價指標。貴州省成立了資源環境審計機構，運用大數據方法核查問題疑點形成了《問題疑點數據核查指南》。江西省創新審計方法，將全球定位系統、遙感影像、地理信息系統、無人機等技術運用到審計中，提升審計的廣度和精度。

二是建立生態文明目標評價考核制度。江西省實行生態文明建設年度評價、兩年考核，對不同類型地區實施差別化考核，出臺領導干部生態環境損害責任追究實施細則。貴州在生態文明建設年度評價考核工作中，突出市縣體制機制創新和工作亮點。福建省對各設區市黨委政府開展綠色發展年度評價和生態文明建設目標五年考核，推動形成促進綠色發展的正確導向。

2 存在問題與困難

改革系統性協同性尚未充分發揮

生態文明建設是一項系統工程，很多不同領域的改革任務存在邏輯性和時序性，一些關鍵領域的改革牽一發而動全身。

部分改革任務之間不銜接、不協調的現象較為明顯。例如，自然資源資產復制表編制、生態文明建設目標評價考核與領導干部自然資源離任審計三項任務，文件分頭制定、分頭出臺相互之間的內在邏輯沒有體現。再如“生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界”三條控制線劃定工作分頭推進，劃定原則、進度安排和劃定成果缺乏銜接甚至出現沖突現象。在地方試點中，相關改革部署銜接不暢，部門數據共享和銜接配合不夠到位，整體制度的系統協同推動作用未能充分體現，不利于實現改革資源配置的最優化和改革制度成效的最大化。

部分改革落地實施緩慢推廣受阻

部分改革措施受制于部門之間的獨立性、市場化機制不健全等原因，落地實施推進力度不大、效果不夠明顯，直接影響后續推廣。

例如，在自然資源資產負債表編制制度設計方面，核算期與現有自然資源調查頻率不一致，部分設計指標的合理性有待商榷，部門之間數據統計口徑存在較大差異，導致該項制度推進緩慢。再如，第三方污染治理、城鄉環保基礎設施一體化等鼓勵社會資本參與的市場化制度建設，配套的稅收優惠、項目投資和運營補貼或獎勵政策落實不到位，導致市場驅動力較弱，市場化運行機制推進遲緩。

已有成果后續鞏固完善力度不足

一是雖然一些制度已經取得階段性進展，但仍缺乏不斷創新鞏固的循環機制，后續執行力難以為繼。例如，環境保護統一監管和行政執法試點出臺了相關方案，但還缺乏具有可操作性的具體辦法；生態文明考核評價缺乏對評價結果和考核結果運用的相關機制，長期運作容易使考核評價流于形式。

二是誤認為出臺文件即是完成改革任務，沒有及時總結經驗和推廣。有時過于就典型論典型，沒有通過系統化思考分析，凝練可推廣的普適化做法，做好后續問題預警工作。

三是針對成效不顯著的部分改革，三省也存在自主性發揮不夠的現象。例如，生態環境司法改革創新，環境治理市場化機制引入，相關機構改革、職責調整等任務都等待中央部門審批，協調時間長、效率低。再如，有些地區未建立與部門績效考核聯動的激勵表彰機制，尚存在慢作為的現象，都在一定程度上影響了改革落實的整體效果。

組織協調保障能力有待加強

一是部分部門主體責任發揮不夠。各地雖高度重視，成立生態文明試驗區建設領導小組總體協調推進落實，但發改部門作為牽頭組織單位承擔任務過重，其他各職能部門的積極性有待提高，推進實施中形成合力程度不夠。

二是少數指導部門重檢查監督、輕指導。有些國家部門僅從既有工作出發推動改革，缺乏創新改革擔當精神，影響改革時效性，不利于發揮地方自主性和創新精神。

三是部分地方改革任務執行與國家上位改革部署銜接不暢，導致制度實施難以協調推進，亟需在國家部門主體責任、部門分工和協調機制方面進一步明確和加強。

配套資金人才支持力度不夠

地方試驗區建設方案執行中，配套的資金、人才和技術支撐不足。

一是面臨中央財政投入缺乏和地方債總量控制雙重約束，地方財政壓力較大。例如，公益林補助標準大幅提高后，嚴重考驗地方財政配套能力，森林資源豐富的貧困縣出現較大資金缺口。流域生態補償主要依靠地方政府投入，補償金額均難以彌補生態保護成本。

二是民間投資和社會資本參與生態文明建設的積極性不高，民營企業進入仍存在一定壁壘。

三是許多改革任務試點地區，尤其是欠發達地區，缺乏專門的設備、設施和技術，缺乏必要的數據支撐以及專業化的生態文明建設隊伍。

綠色發展機制有待深入研究

在試驗區建設推進中，既有的方法路徑不能適應新形勢、新任務、新要求的需要，對新情況、新問題的研究還不夠深入。試驗區建設的目標之一在于構建促進綠色發展的體制機制，但當前三省的綠色發展政策和資金早期仍集中在環境治理和生態修復方面，對于挖掘綠色發展潛力、建立綠色產業體系研究等方面還不夠深入，對于清晰的生態產品價值的實現機制路徑和方法仍在探索之中。

3 主要建議

全面貫徹落實習近平生態文明思想，轉變發展思路。應確保試驗區建設緊跟時代發展要求，在理論指導下更新實踐思路和原則要求，始終保持與時俱進的生態文明制度改革先行先試理念。

強化任務攻堅、持續推動各項改革落實

一是對標黨中央和國務院生態文明建設總體部署，結合污染防治等三大攻堅戰，地方要加強組織，圍繞重難點任務加強攻堅工作。

二是按照高質量發展要求，全面檢查制度文件分解細化情況，逐項對照落實，分析完成情況，確保試驗區形成的制度成果和典型經驗符合時代要求。

三是嚴格落實地方試驗區建設的主體責任，各地要健全相關部門試驗區建設績效評價和考核約束問責機制。結合機構改革，探索完善有利于生態文明建設的管理組織架構，確保試點工作有機構、有編制和有專人，加強組織保障。

探索容錯機制、激發地方改革創新能動性

一是針對國土空間規劃、生態空間用途管制和領導干部自然資源離任審計等相關改革及實施，中央部門應授權地方大膽改革創新，探索自主實施。

二是針對生態環境損害賠償、強制保險和生態空間用途轉用審批等法律適用問題，綜合授權地方立法和先行先試。

三是完善綠色發展考核評價機制，探索建立以“盡職免責”為主線的容錯糾錯機制，鼓勵地方和干部大膽嘗試，擔當有為。四是建立與部門績效考核聯動的激勵機制，加強對成效卓著改革的獎勵和鼓勵。

加強評估總結、復制推廣試點改革成效

一是加強試驗區建設系統評估。以試驗區建設目標為

導向，加快各試驗區改革任務的經驗總結和評估工作，著重分析各項改革舉措的全面性、創新性和可推廣性。

二是加強溝通交流、相互借鑒。建議試驗區之間加強溝通交流，組織召開經驗交流工作會，共同探討和解決問題，取長補短、共同進步，提高試驗區建設整體水平。

三是加大在各試驗區典型經驗推廣力度。建立推廣機制，定期報送取得的階段性成果和好經驗，國家相關部門組織新聞媒體等多種形式加強宣傳，組織較為成熟的改革措施在全國分享和推廣，加速讓“盆景“變“風景”。

中央強化試點統籌協調及重難點改革支持

一是研究建立中央地方雙向溝通機制，快速響應試驗區反饋和調整任務需求，協調中央相關部門建立生態文明試驗區重大制度改革綠色審批通道。

二是對地方集中反映的改革任務銜接等具體問題，中央相關部門加強研究和對地方試點工作的指導。

三是加快重要領域立法和修法工作。對地方反映較多、與生態文明建設相關的《民事訴訟法》等法律加快修訂，解決生態環境損害賠償、生態環境污染強制保險等的法律適用問題，解決碳排放交易等制度的上位法律缺位問題。四是加強對重大問題理論研究和技術支撐。

健全多元投入和社會資本參與投融資機制

一是研究建立試點后財政獎補等激勵機制，減輕地方財政困難，調動地方改革創新積極性。

二是加大國家級貧困縣（區）和重點生態功能區相關試點財政轉移支持力度，完善資源循環利用等節能環保產業稅收政策，研究放開地方債總額控制和定向投入相結合的融資模式。

三是在吸引社會資本參與生態環境治理，鼓勵地方加快國有企業混合所有制改革，支持出臺促進綠色發展的“負面清單”制度。

四是加大信息公開力度，加強城鄉社區和中小學校教育宣傳，吸引全社會參與，形成有利于生態文明建設的良好社會氛圍。

持續深入研究、適時啟動擴大試點范圍

一是深入研究建立綠色發展的體制機制，建議三省把握綠色經濟和綠色產業發展的規律，基于兩山理論，進一步探索生態產品價值轉換路徑，形成一套切實有效的政策保障體系。

二是建議選擇資源稟賦和經濟發展水平不同省域和市域，適時啟動擴大生態文明試驗區試點范圍，分別就三省試點出現的重難點問題，針對性開展不同形式的改革探索，集思廣益，爭取形成一批更加科學、更接地氣的制度成果，同時推動生態文明試驗區建設由點到面，形成規模效應，推動生態文明建設實現新突破。