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導(dǎo)讀

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以更大的決心和氣力加強(qiáng)評估問效、督促檢查工作，推動全黨形成旗幟鮮明講政治、雷厲風(fēng)行抓落實(shí)的局面。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，從制度上明確責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)，確保令行禁止；在決策實(shí)施效果方面，注意評估反饋，建立有效的反饋和評估機(jī)制，提出改進(jìn)建議。黨的十九屆四中全會上總書記進(jìn)一步提出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要強(qiáng)化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督，加強(qiáng)對黨的重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

為更好地貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示和黨中央、國務(wù)院決策部署，加強(qiáng)評估理論探索、交流工作實(shí)踐，國家發(fā)展改革委評估督導(dǎo)司與中國國際工程咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦了交流刊物《評估督導(dǎo)情況交流》。現(xiàn)將有關(guān)內(nèi)容在“中咨研究”公眾號上予以公開，擴(kuò)大交流范圍，期望以創(chuàng)作積淀思考、以交流觸發(fā)思辨、以文字凝聚共識，助力評估督導(dǎo)工作進(jìn)而有為、行穩(wěn)致遠(yuǎn)！

古今中外不同政治制度、行政體制都有各自推動行政決策落地實(shí)施、調(diào)整完善的制度與辦法，這些都是評估督導(dǎo)工作可以參考借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文將對我國長期以來開展的評估督導(dǎo)工作作一個(gè)簡要的梳理與介紹，以此從縱向和橫向上深刻把握新時(shí)期發(fā)展改革評估督導(dǎo)工作的方向。

一、我國歷史上的督查工作

我國自秦漢以來都設(shè)有負(fù)責(zé)督查工作的機(jī)構(gòu)，保障統(tǒng)治者施政的督促落實(shí)，歷經(jīng)幾千年發(fā)展，形成了一套內(nèi)容豐富、組織嚴(yán)密的督查制度體系。秦漢時(shí)期，在中央設(shè)御史府，地方設(shè)監(jiān)御史、部刺史，由中央政府派出；唐朝時(shí)期中央督查機(jī)構(gòu)稱御史臺，下分臺院、殿院、察院三院，在地方劃分十五道監(jiān)察區(qū)，設(shè)監(jiān)察御史；明清時(shí)代中央設(shè)都察院，設(shè)六科對六部政務(wù)實(shí)施督催，在各地設(shè)巡按對地方工作進(jìn)行督查。督查工作的具體形式，一是奉旨督查，由監(jiān)察御史、巡按等受皇帝指派檢查詔令貫徹落實(shí)情況，這是我國古代督查最基本的形式，歷朝都有相關(guān)記載；二是刷卷督查，元代以來稱之為“照刷磨勘”，定期檢查各衙門卷宗，檢查工作中有無拖延、疏忽、隱瞞等現(xiàn)象，從而揭發(fā)和糾正各種弊端，并作為官員升遷降黜的依據(jù)；三是催報(bào)督查，對中央發(fā)布的詔令未能按時(shí)完成的衙門，由督查部門督促完結(jié)，并上報(bào)結(jié)案注銷。

二、改革開放以來評估督導(dǎo)工作取得顯著進(jìn)展

新中國成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代雖然也有對計(jì)劃執(zhí)行情況的檢查和總結(jié)，但都是簡單化、指令性的。真正現(xiàn)代意義的評估與督導(dǎo)工作，特別是以評估結(jié)論為依據(jù)開展督導(dǎo)、以督導(dǎo)促進(jìn)評估意見的實(shí)現(xiàn)，可以追溯至20世紀(jì)80年代。

（一）基本歷史脈絡(luò)

第一階段：隨著改革開放，宏觀調(diào)控體系的逐步建立，一些部門、領(lǐng)域開始對重大決策、政策和工程項(xiàng)目的執(zhí)行情況開展事中事后評估評價(jià)和督促落實(shí)，評估督導(dǎo)工作逐漸成為相對獨(dú)立的行政事項(xiàng)。1990年1月，中共中央辦公廳在全國省區(qū)市黨委秘書長座談會上，正式使用了“督查”這一概念，統(tǒng)一了過去通常用的催辦、督辦、查辦等提法。

第二階段：本世紀(jì)以來，伴隨依法行政的全面推進(jìn)和宏觀調(diào)控體系的不斷完善，對重大決策和政策的評估督導(dǎo)逐步成為法定事項(xiàng)。2002年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)定期開展實(shí)施評估與監(jiān)督檢查。價(jià)格、土地、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)政策成為率先開展系統(tǒng)化評估的重點(diǎn)，第三方評估機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，不少企事業(yè)單位、各級發(fā)展研究中心、高等院校及民間機(jī)構(gòu)開始接受政府委托開展評估工作。督查工作逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，由過去的專項(xiàng)查辦拓展到?jīng)Q策督查、督查調(diào)研、綜合反饋、管理考核等各個(gè)方面。

第三階段：黨的十八大后，評估督導(dǎo)工作進(jìn)入全面快速發(fā)展階段，特別是推進(jìn)“放管服”改革以來，各部門、各地都將評估和督導(dǎo)作為加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要手段，開展了大量評估與督導(dǎo)工作。2017年3月施行的《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》，明確提出黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有效的督查、評估和反饋機(jī)制；2017年國務(wù)院修訂《規(guī)章制定程序條例》，對評估的論證、組織和成果運(yùn)用作出了明確規(guī)定；2019年《重大行政決策程序暫行條例》（國務(wù)院令713號）提出，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查，開展決策后評估，評估結(jié)果作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)。

（二）國家發(fā)展改革委的事中事后評估督導(dǎo)工作

國家發(fā)展改革委事中事后評估督導(dǎo)工作起步于上世紀(jì)80年代末，首先產(chǎn)生于工程項(xiàng)目領(lǐng)域。原國家計(jì)委陸續(xù)組織開展對第一批國家重點(diǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目的后評價(jià)，1998年，對“八五”期間建成投產(chǎn)的400多個(gè)大中型工程項(xiàng)目進(jìn)行了全面后評價(jià)，項(xiàng)目后評價(jià)逐步成為總結(jié)重大項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、提高項(xiàng)目決策水平的重要方式。同時(shí)，隨著“放管服”改革、項(xiàng)目審批權(quán)限下放，利用重大項(xiàng)目庫等對重大建設(shè)項(xiàng)目和中央投資項(xiàng)目開展事中事后監(jiān)管成為推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的常規(guī)手段。

在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，2003年，首次對國家“十五”計(jì)劃綱要開展中期評估，2005年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，明確提出實(shí)施規(guī)劃評估制度，評估結(jié)果作為修訂規(guī)劃的重要依據(jù)，“十一五”“十二五”“十三五”期間對發(fā)展規(guī)劃的評估工作逐步完善，最終形成了對五年規(guī)劃綱要開展“年度監(jiān)測評估+中期評估+總結(jié)評估”的事中事后評估體系。

在重大政策方面，國家發(fā)展改革委越來越重視通過實(shí)施評估檢驗(yàn)政策效果、通過監(jiān)督檢查推動政策落地，近年來，組織了對多項(xiàng)改革方案的實(shí)施情況評估。許多重大政策直接在文本中規(guī)定評估督導(dǎo)相關(guān)條款，經(jīng)梳理，“十三五”期間國家發(fā)展改革委出臺的128項(xiàng)重大政策中，超過一半明確要求開展監(jiān)測評估、督促檢查等工作。

（三）中央和國家機(jī)關(guān)評估督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

在中央機(jī)關(guān)層面，中共中央辦公廳下設(shè)中辦督查室，負(fù)責(zé)對中央重大決策、重要工作部署貫徹落實(shí)開展督促檢查，做好中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示、交辦事項(xiàng)的專項(xiàng)查辦；國務(wù)院辦公廳下設(shè)國辦督查室，負(fù)責(zé)組織開展重大專項(xiàng)督查，承辦與有關(guān)中央機(jī)關(guān)聯(lián)合開展的督查工作；全國人大各專門委員會都有對法律和有關(guān)法律問題的決議、決定貫徹實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查的職責(zé)。

在國家部委層面，審計(jì)署專司國家財(cái)政收支、重大政策措施貫徹落實(shí)情況的審計(jì)監(jiān)督，除此之外，其余36個(gè)國務(wù)院組成部門、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)中，有20個(gè)部門（機(jī)構(gòu)）單獨(dú)設(shè)立了職能司局，對本部門職責(zé)范圍內(nèi)重大決策政策和重大事項(xiàng)開展評估、評價(jià)、監(jiān)測、檢查、督導(dǎo)、督查等相關(guān)工作。其中，發(fā)展改革委、財(cái)政部、科技部等8個(gè)部門的單設(shè)司局兼具評與督兩方面職能。

表1 國務(wù)院部門評估督導(dǎo)相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立情況

中央直屬事業(yè)單位層面，國務(wù)院發(fā)展研究中心各內(nèi)設(shè)專業(yè)部門都有公共政策評估職能，長期以來受黨中央和國務(wù)院委托開展了大量評估工作，部分國家部委也設(shè)立了專門從事政策評估的直屬事業(yè)單位，如科技部的國家科技評估中心、教育部的中國教育政策評估研究中心等。

三、深刻把握新時(shí)期發(fā)展改革評估督導(dǎo)工作的方向

2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革明確要求發(fā)展改革委貫徹落實(shí)黨中央方針政策和決策部署，組織開展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、重大工程等的評估督導(dǎo)，提出相關(guān)調(diào)整建議。這是首次將“評估督導(dǎo)”職能寫入發(fā)展改革委的“三定”方案，并據(jù)此成立和組建評估督導(dǎo)司。國家發(fā)展改革委黨組多次就開展評估督導(dǎo)工作作出重要指示，指明了新時(shí)期發(fā)展改革評估督導(dǎo)工作的方向。

（一）深入理解發(fā)展改革評估督導(dǎo)工作的重大意義

新時(shí)期，必須切實(shí)提高政治站位，不斷學(xué)習(xí)領(lǐng)會發(fā)展改革委黨組的指示要求，充分認(rèn)識評估督導(dǎo)工作的重大意義。首先，評估督導(dǎo)工作是貫徹落實(shí)中央決策部署、發(fā)揮更大成效的重要保障，推動“三個(gè)重大”一件一件抓扎實(shí)、抓深入，破除“中梗阻”，打通“最后一公里”。第二，評估督導(dǎo)工作是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)發(fā)展改革工作優(yōu)化完善的重要舉措，成為系統(tǒng)內(nèi)部自我檢視、自我革新和自我完善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立“評估——反饋——調(diào)整優(yōu)化——再實(shí)施”的完整鏈條。第三，評估督導(dǎo)工作是全面推進(jìn)“放管服”改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要支撐，推動行政資源逐漸從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來。

（二）找準(zhǔn)發(fā)展改革評估督導(dǎo)工作的坐標(biāo)定位

不同部門、機(jī)構(gòu)在開展評估督導(dǎo)工作時(shí)都有自己的立場、視角和側(cè)重點(diǎn)，只有立足部門實(shí)際、緊扣業(yè)務(wù)特點(diǎn)，才能找準(zhǔn)自身的坐標(biāo)定位并精準(zhǔn)發(fā)力。從外部看，與審計(jì)、財(cái)政績效評價(jià)側(cè)重于資金的合規(guī)性使用不同，作為出臺戰(zhàn)略規(guī)劃、政策、工程數(shù)量最多的部委，發(fā)展改革委開展評估督導(dǎo)工作應(yīng)該更加注重評估“三個(gè)重大”的政策效果，通過有力督導(dǎo)，確保“三個(gè)重大”取得應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益。從內(nèi)部看，發(fā)展改革委組建專門的評估督導(dǎo)系統(tǒng)，根據(jù)委黨組指示要求對“三個(gè)重大”部分事項(xiàng)開展評估督導(dǎo)，既定位于部門內(nèi)部的自我監(jiān)管，又一定程度超然于“三個(gè)重大”的起草者和執(zhí)行者，成為一支來自內(nèi)部的外力，使評估督導(dǎo)工作更加客觀、規(guī)范，推動“三個(gè)重大”更好地落地實(shí)施、更加及時(shí)地調(diào)整完善。

（三）在理論、制度與方法上博采眾長和勇于創(chuàng)新

國內(nèi)外評估督導(dǎo)長期實(shí)踐中積累了大量理論、制度與方法，都可以批判性地借鑒參考、消化吸收、改進(jìn)提升。要堅(jiān)定“四個(gè)自信”， 站在堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，逐步探索和構(gòu)建符合國情、符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、符合部門職責(zé)定位的評估督導(dǎo)理論。加強(qiáng)建章立制，對發(fā)改系統(tǒng)評估督導(dǎo)工作的要求、準(zhǔn)則、主體、對象、內(nèi)容、程序、結(jié)果運(yùn)用等方面作出制度性安排，界定評估督導(dǎo)主體、客體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系與職責(zé)邊界，提高工作權(quán)威性和規(guī)范性。進(jìn)一步研究制定對戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、工程、項(xiàng)目的事中事后評估督導(dǎo)操作指南，形成一整套定量與定性、過程與效果、自評與他評、反饋與優(yōu)化的評估督導(dǎo)方法體系，不斷突破傳統(tǒng)工作方法局限，勇于創(chuàng)新和試驗(yàn)新方式，豐富評估督導(dǎo)“工具箱”，有效降低工作成本、提高工作效率。