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摘要：“十四五”時期是我國加快轉變政府職能，創新行政管理和服務方式，深化“放管服”改革的關鍵期、攻堅期。政務服務優化工作在各地得到了高度重視，呈現出多方面的新趨勢新變革。本文對當前各地政務服務工作的主要問題及造成問題的內在原因進行了梳理分析，研究提出了“十四五”時期政務服務“整體政府、極簡審批、智慧政務”的優化三大方向及其重點舉措。

關鍵詞：政務服務；問題分析；整體政府；極簡審批；智慧政務

政務服務優化，是國家創新政府管理和服務方式的重點發力領域。黨的十八大以來，黨中央、國務院以“放管服”為重點，加快推動政府職能的深刻轉變，著力創造優良政務服務環境。2019年11月發布的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出“創新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設”。2020年5月發布的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，將“創新政府管理和服務方式，完善宏觀經濟治理體制”作為改革聚焦的七大關鍵領域之一。2020年11月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，進一步提出要“推進政務服務標準化、規范化、便利化，深化政務公開”。李克強總理在歷年全國深化“放管服”改革會議上，多次強調“推進政務服務一網通辦”“推進‘互聯網+政務服務’”。各地在國民經濟和社會發展“十四五”規劃編制過程中對政務服務優化也給予了前所未有的重視，將其作為“十四五”規劃的重要篇章或列為專項規劃。總體來看，“十四五”時期，政務服務優化將呈現多方面新趨勢，帶來各地政務服務工作的系統創新和深徹變革。

一、當前各地政務服務工作的主要問題分析

（一）工作的統籌和協同還需加強

近年來，多地政務服務優化方式為強化整體性、系統性和協調性，但仍存在部門各自為政、信息碎片化、共享程度低、業務協同難等問題。政務服務的跨部門協同還多處于后臺“物理集合”層面，對涉及多部門、多環節的“化學融合”還未形成。前后臺之間、后臺部門之間缺少統籌，工作運行不夠流暢，協同配合不夠默契，還不能滿足流程再造的有關要求。如，政務服務中心人員多只在前臺“一窗受理”收件和提供簡單咨詢服務，具體業務審批和專業咨詢服務仍需由各領域主管部門派駐人員在后臺分別負責。各部門的業務流程分散、數據共享交流不夠，政務協同辦公需加強，審批服務人員重復錄入、重復審核工作量大，制約工作效率提升。

（二）政務服務標準化還需完善

在平臺建設標準化方面，很多地區的政務服務實體平臺已基本實現了綜窗辦理、預約辦理、指南辦理等功能，但審批事項進駐、行政審批標準等仍需完善。同一事項差別受理、不同標準辦理，“線上線下不統一、不同地點不統一”“辦事進多門、找多人、登多網、跑多次”等痛點仍需要改善和解決。在服務建設標準化方面，基本明確了咨詢、申請、受理、審查、反饋等全流程標準化的建設管理，但部分規章制度的標準寬松、要求模糊，在實操中存在不確定性和隨意性。

（三）智慧政務、網上政務亟待升級

大多數地區的“一網通辦”服務還未完全成型，搭建的只是表層平臺和系統，平臺應用層和數據層功能欠缺，用戶體驗感欠佳，政務申報、審批工作難以實現“一網通辦”。企業群眾辦理不同事務仍需通過不同平臺，易導致同樣信息多次重復報送，企業群眾對此詬病頗多。部分數據仍存在僅能在本行政系統內應用的“孤島”現象，數據信息共享不足，服務專業能力不夠。政務網站只匯集了部分涉企政策和服務事項，在服務范圍、功能、內容和顆粒度等方面還需完善。很多地區的政務服務大廳智能化建設還處于起步階段，在“十四五”時期需要加大投入、加快建設。

（四）造成上述問題的內在原因

一是觀念偏差，認識不到位。個別部門對政務服務中心在貫徹《行政許可法》、深化行政審批制度改革、轉變政府職能中的基礎作用認識不完全到位。認為建立政務服務中心是削弱其他部門的權力，對部門的工作秩序造成不利影響。同時在觀念認識上還存在很大偏差，認為建立政務服務中心與部門已有辦事窗口存在交叉重疊，是“重復建設”；同時，認為部門派駐的窗口工作人員在原單位不再兼職，會導致人力浪費，增加人員編制和經費開支。這些認知偏差，使得各部門對政務服務中心的支持不夠自覺，不夠有力。

二是主體不明，職能不到位。目前，政務服務中心既不是依法產生的行政執法機關，也不是政府委托授權的行政管理機構。《行政許可法》第二十六條雖然涉及到行政審批的運行程序問題，但對行政審批負有監督管理責任的政務服務中心沒有給予定性和定位。政務服務中心無法有效的對具有行政職能的窗口部門和具有公務員身份的窗口工作人員進行監督和管理。

三是體制不順，監管不到位。政務服務中心所涉及問題不只是行政審批制度改革的問題，而是觸動了行政體制改革的深層次問題。政府行政體制中部門林立環節多。一個審批項目有的既要按地域報批，又要按層次報批，涉及到市級、區級多個部門、多個流程。這樣的項目很難在政務服務中心高效集中辦理，企業群眾“多頭跑”的現象難以消除，政務服務中心也無法對其實行有效監督和管理。因此，有的部門在政務服務中心所設的服務窗口，目前還只能起到聯絡溝通的“收發室”作用，實質審批功能仍在各部門。

四是平臺不通，互聯不到位。跨部門、跨層級、跨業務的信息共享和業務協同進展緩慢。各部門仍從自身業務需求出發、采用獨立模式建設政務平臺，垂管部門數據互不相通。比如固定資產投資項目，規自、住建、發改都有各自的自建信息系統，雖然在辦事過程中是統一的外網，但是內部核心系統仍然分別指向各自平臺。信息建設呈現出“縱強橫弱”的局面，“信息孤島”“數據煙囪”現象依舊普遍存在。條塊分割的管理體制導致政府部門間協同共享與統籌共建機制欠缺，制約著政務服務高效協作。

二、“十四五”時期政務服務優化的三大方向

近年來，在黨中央、國務院大力推動下，各地政務服務正在由表及里、由淺入深地加速推進從平臺建設、業務優化到數據治理的全面系統優化。預計在“十四五”時期，各地政務服務優化工作將呈現三大方向。

（一）方向一：整體政府

“整體政府”改革的目的是為了破解高度專業化分工的政府體制帶來的部門主義、各自為政等問題，其主要工作抓手是通過信息化、數字化技術手段，對區域、層級、部門、公私關系等碎片化問題進行高效的協調和整合。如：英國“整體政府”改革是遵循“數字即平臺”的架構理念，促進不同部門間的整合；澳大利亞的改革是基于網絡技術構建“整體政府”的數字治理架構。

“整體政府”改革圍繞兩個關鍵詞：“整合”與“協同”。“整合”關注的是組織優化問題，構建整體性治理的機制與解決方案。“協同”旨在促成不同層級與部門的協同行動，推進政務平臺從封閉獨立運行向條塊部門協同的轉變，實現政務服務過程從無序到有序、從分割到協調。

在國內，一些先進省市已在以政務云平臺為載體，推動政務服務的整合與協同。如：浙江省2019年將省級部門800多個信息系統整合到全省統一的政務云平臺，歸集治理了3066類190多億條數據；上海市在“一網通辦”的大框架下，提出了“應用場景授權”的制度設想，只要政務數據的共享需求符合具體應用場景，就可以直接使用共享數據。

 圖1 上海“一網通辦”網站界面

（二）方向二：極簡審批

“極簡審批”作為政務服務改革專題最早出現在2015年11月，海南省政府提出對博鰲樂城國際醫療旅游先行區、海口美安科技新城、海南生態軟件園三個園區實行“極簡審批”改革，以最大限度減少行政審批事項和簡化行政審批流程。2019年3月26日，海南省人大常務委員會通過了《中國（海南）自由貿易試驗區重點園區極簡審批條例》，為海南“極簡審批”改革進一步提供了立法層面的支撐。海南省《極簡審批條例》明確要求：政府應當按照簡政放權、放管結合、優化服務的要求，遵循寬進、嚴管、快辦、便民、誠信、公開的原則，最大限度精簡審批事項、評估事項和下放審批權限，探索實施單一部門集中審批管理模式；優化審批流程，提高審批效率；推進行政審批和政務服務標準化，主動為行政管理相對人提供高效優質服務。

“極簡審批”改革，可以看作是國家“放管服”改革在行政審批與監管環節的各地深化推進版本，是更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合的重要抓手。2020年以來，除海南省著力將“極簡審批”打造成政務服務品牌，天津市、深圳市以及山東省、四川省部分城市都已明確提出采取“極簡審批”模式來優化政務服務。

“極簡審批”的未來發展趨勢，一方面體現在政府審批應放盡放，不但是向下級政府和園區放權，也是通過取消和調整審批權限來更好地向市場放權、向社會放權，從而充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。另一方面體現在政府監管的標準化，這要求政務審批事項和審批權力的設定依據明確、要求事項清晰、時限具體明確、程序合理公正、服務規范到位。標準化既是政府優化監管的客觀要求，也是行政審批改革的必然方向。

圖2 海南省園區“極簡審批”改革措施與成效

（三）方向三：智慧政務

智慧政務改革是以區塊鏈、人工智能、大數據、云計算等新一代信息技術為支撐，不斷豐富政務服務的多場景智能應用，重塑政務服務體系的管理架構、服務模式、辦事流程、軟硬件布局，構建精準化、智能化、主動化、科學化的政務服務新機制、新平臺、新渠道，全面提升政府在市場監管、社會治理、公共服務等領域的履職能力，形成線上線下融合的便民智慧政務新模式。近年來，浙江、廣東、上海等省市以“數字政府”為核心，已在智慧政務改革方面取得了很多成效。“十四五”時期各地智慧政務改革趨勢，將更多呈現技術創新、模式創新和制度創新“三位一體”的新范式。

智慧政務的技術創新，體現在運用新技術拓展政務服務的能力邊界。政務服務從最早的面對面服務，到后來的電腦時代，再到移動聯時代，其能力邊界一直在持續加速擴展。靈活合理運用新技術，是“十四五”時期智慧政務的重要發力點，如：生物識別技術可以很好地解決“如何證明我是我”的問題，有力支撐政務服務業務的線上辦理；城市大腦可以通過人機協同，迅速響應和解決突發問題。

智慧政務的模式創新，體現在推動從“職能本位”到“以人民為中心”的服務模式轉型。核心是由基于政府部門職能和業務的固態、斷裂式服務，向基于服務場景和服務對象的動態、整體式服務轉型。通過新技術的智慧應用，提高服務效率、拓展服務范圍、提高服務水平、增強信息公開，以更好地建設效能政府、透明政府、服務型政府。

智慧政務的制度創新，體現在構筑共創、共享、共治的數字政府體系。一方面，可以將數字政府的建設需求和數據資源更好地向全社會開放。例如，授權更多的智慧服務平臺和互聯網APP等使用政務數據，讓這些數據更好地服務公眾。另一方面，可以推動社會力量積極參與數字政府共治，比如將智能網聯汽車系統與交通管理平臺緊密結合起來，實現全流程的智能化高效管理。

圖3 北京市區級政務服務中心開通交管政務服務

三、“十四五”時期政務服務優化的重點舉措建議

（一）整體政府：重在實現高效能“一次通辦”

一是推動政府職能體系從“以部門為中心”向以“一次通辦”為目標的轉型升級。梳理相關審批程序，將碎片化的審批要件編制成標準化的要件清單。將關聯的審批程序流程再造，形成清單。完善以數據共享為基礎的跨部門、跨主體協作體系。以數據共享為基礎，進一步完善權力清單、責任清單，在梳理各部門、各主體職能和能力基礎上，根據公共治理需求，反推“整體”所需要的信息基礎、部門和主體職能，以及部門間和主體間的協作。加強公務員數字治理思維與跨部門業務流程培訓，實行跨部門合作，減少部門間溝通成本，塑造協作有力的全新行政生態。

二是在現有的“一站式”“一窗式”服務上，加快推進政務服務流程由“物理集成”向“化學融合”的轉型升級。實現政務服務事項和政務審批部門在政務服務大廳、專業大廳、網上政務服務大廳的“應進必進”，全面實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”的“一窗”受理模式。成立政務服務“一站式”管理專班，加強對政務服務前后臺之間、后臺部門之間的統籌管理、系統整合和數據共享，解決影響辦事效率和企業群眾獲得感的難點、堵點問題，持續優化跨部門政務協同辦公流程。

三是整合政務數據資料，建設統一的政務服務云平臺，解決數據共享難題。由統一的政務服務云平臺提供政務數據計算、存儲、管理、安全等服務，支撐各部門政務信息系統部署，形成統籌、共享、互聯的服務體系。在建設人口庫、法人庫、自然資源和空間地理庫、電子證照庫等政務數據庫的基礎上，構建政務數據資源共享體系和政務數據資源開放體系，提供統一的數據資源開放、共享標準和服務。

（二）極簡審批：重在構建敏捷標準的服務體系

一是強化政務服務的主動治理和快速響應，建立“未訴先辦+接訴即辦”快反機制。進一步強化政府主動作為，系統深入開展對政務服務高頻問題的梳理研究和對企業群眾訴求的大數據分析，提升“未訴先辦”的主動服務、精準服務能力。依托市民服務熱線和“好差評”系統平臺等政務服務投訴舉報平臺，快速響應市民的政務服務訴求，將市民訴求及時推送到相關責任部門和業務辦理單位，對高頻投訴和實名差評建立“當日核實、快速反饋”機制，對其中情況清楚、訴求合理的，在規定期限內完成核實整改；對訴求不合理、缺乏法定依據的，耐心做好解釋說明。

二是整合優化辦事環節和流程，全面推行“當場辦”和“一件事一次辦”。以實現“當場辦”和“一件事一次辦”為方向，整合辦事環節，優化辦事流程，凡符合法定受理條件、申報材料齊全的政務服務事項，原則上要當場辦結。能立等可取的事項，做到現場取結果；不能立等可取的事項，可實現多種結果送達方式。對于有明確規定或直接涉及國家安全、生態環境保護和直接關系公民人身、重大財產安全的事項外，原則上在行政機關涉及到的政務服務領域全面推行證明事項告知承諾制和證明容缺容錯受理制，實現項目“一次辦”。并通過事中事后監管、誠信檔案、聯合懲戒等多重方式將“一次辦”風險降到最小。

圖4 政務服務“一件事一次辦”

三是全面落實政務服務標準化建設，以標準化促進服務能力再提升。貫徹落實好國家和省市對政務服務標準化的各項要求，推進政務服務事項、辦事指南、服務流程、平臺建設、服務公開、監督評價的標準化建設。結合本地建設要求，細化量化政務服務標準，編制發布政務服務辦事指南、政務公開工作管理規定、政務服務“好差評”工作制度和其他規范性文件。建立便利暢通的線上線下監督投訴渠道，做好對一體化在線政務服務“好差評”系統平臺的建設和運營。

四是加快公共資源交易“放管服”進程，提升企業群眾獲得感。一方面，在準入端應放盡放，梳理涉企收費項目，降低公共資源交易平臺信息服務收費標準。清理規范保證金收退。加快推動跨區域公共資源交易平臺資源、信息資源、專家資源的共建共享。另一方面，在監管端精細把控，推進“制度+科技”監管模式，實現公共資源交易軟硬件提質升級。對公共資源交易的投標數據和工作流程開展大數據分析，為提升企業群眾的獲得感提供數據支撐。

（三）智慧政府：重在提供無處不在的便民服務

一是以用戶為中心，全面提升個性化、精準化、主動化、智能化服務水平。加強用戶個性化信息的歸集和分析，基本實現個人和企業高頻常用檔案信息全覆蓋。不斷完善用戶畫像，加強對惠企利民政策的分類梳理，提升政策及服務的精準推送能力。深化主動提醒服務功能，梳理優化提醒規則，持續探索更多主動化服務內容。不斷優化“一網通辦”知識總庫內容的共建共用運營管理機制，持續提升智能客服的精準度、便捷度。實現咨詢、受理、查詢、支付、評價等事項辦理的全程電子化和全程可交互服務。

二是強化政務“掌上辦”，努力提供像手機購物一樣簡單、便捷的“掌上通辦”政務服務。開發各類便民APP應用和輕量級小程序，通過小程序、客戶端等“掌上辦”渠道，建設掌上政務服務大廳，提供辦事服務、信息服務和互動服務，實現區級事項可實現掌上預約，提供“手掌間”的信息服務、“指尖上”的辦事服務和“移動端”的互動服務，為企業群眾提供無微不至、無處不在、貼身隨行、貼心靈便的政務服務。持續提升“掌上通辦”的應用效能，全面推動公共服務事項接入，系統推進個人事項和企業專屬事項建設。整合政務服務數據資源，基于政務大數據向企業和群眾精準推送事項、滿足需求、做好服務。

圖5 南京棲霞區商事登記服務大廳工作人員展示以微信公眾號為平臺的“不見面審批”系統

三是推動“自助辦”向基層延伸，提供24小時隨時自助可辦的政務服務。積極推動功能齊備、操作智能的自助服務一體機向社區和寫字樓延伸，貼心打造“一刻鐘政務服務圈”。探索推動政銀合作，可考慮以銀行的自助服務終端為試點，改造ATM機功能，使其具備政務服務終端的部分功能，助力政府擴大服務半徑，提升政務服務的普惠化、便捷化。

四、結語

總體來看，“十四五”時期，國內的政務服務訴求將更加系統化、復雜化，服務對象將持續擴大化、差異化，服務供給將加速智能化、市場化，這對各地的政務服務優化工作提出了更高要求和更大挑戰。本文通過對標國內外先進做法，研究提出了整體政府、極簡審批、智慧政府這三大方向及與之匹配的舉措，可作為各地在“十四五”創新政府管理和服務方式，加快推動從管理型政府向服務型政府轉型，推進政務服務標準化、規范化、便利化的借鑒參考。

注：文中圖片來源于網絡。

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