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2018年9月20日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第四次會議。會議指出，“推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求，要加快創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，協(xié)調(diào)建立高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核辦法。”本文結(jié)合中國國際工程咨詢有限公司（簡稱中咨公司）多年來在交通基礎(chǔ)設(shè)施項目和規(guī)劃的咨詢評估經(jīng)驗，對構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系進行了初步思考。

一、我國交通基礎(chǔ)設(shè)施取得成就

改革開放以來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。截至2018年底，全國鐵路營業(yè)里程13.1萬公里，其中高鐵營業(yè)里程2.9萬公里以上（占世界高鐵的66%以上），“四縱四橫”高鐵主通道基本貫通；全國公路總里程484.65萬公里，其中高速公路里程14.26萬公里、農(nóng)村公路里程403.97萬公里；全國內(nèi)河航道通航里程12.71萬公里（其中三級及以上航道里程1.35萬公里），港口生產(chǎn)用碼頭泊位23919個（其中萬噸級及以上泊位2444個），擁有7個全球集裝箱吞吐量排名前十的港口；民用運輸機場235個，北京首都機場旅客吞吐量突破1億人次（穩(wěn)居世界第二），上海浦東機場貨郵吞吐量穩(wěn)居世界第三；全國35個城市開通了185條城市軌道交通線路，運營里程達到5761.4公里。

目前，我國高速鐵路里程、高速公路里程、城市軌道交通里程以及港口萬噸級泊位數(shù)量等均位居世界第一，青藏鐵路、港珠澳大橋、北京大興國際機場等超級工程舉世矚目，中國路、中國橋、中國港、中國高鐵成為全球亮麗的“中國名片”，現(xiàn)代綜合交通運輸體系初步形成。總體上看，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施生產(chǎn)力得到極大地解放和發(fā)展，從改革開放初期的“瓶頸”制約到目前與經(jīng)濟社會發(fā)展總體相適應(yīng)，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展起到強有力的支撐和保障作用。

二、推動高質(zhì)量發(fā)展對交通基礎(chǔ)設(shè)施的新要求

（一）高質(zhì)量發(fā)展的新要求

黨的十九大明確指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的發(fā)展。推動高質(zhì)量發(fā)展將對交通基礎(chǔ)設(shè)施提出了新的要求[1][2]。

1.  滿足社會主要矛盾變化的要求

新時代我國社會主要矛盾發(fā)生重大變化，在交通運輸領(lǐng)域表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活對交通需要和不平衡不充分的交通發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，人們不僅僅滿足于通路通車、通航通郵等“硬需求”，更加重視獲得感、幸福感、安全感等“軟需求”。與之相比較，交通運輸發(fā)展不平衡不充分問題更加凸顯。發(fā)展不平衡，主要是區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、運輸方式間、新舊業(yè)態(tài)間、軟硬實力間、建管養(yǎng)運間的不平衡；發(fā)展不充分，主要是基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)覆蓋、運輸服務(wù)供給、安全綠色發(fā)展、智能化應(yīng)用、市場主體活力等的不充分。矛盾的本質(zhì)是交通發(fā)展質(zhì)量不高的表現(xiàn)。這要求推動交通擴大有效供給和高質(zhì)量供給，促使交通基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、耐久性和通行能力不斷增強，更好地滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。

2.  深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求

交通運輸高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠提供更加安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的運輸服務(wù)的發(fā)展，就是能夠較好滿足人民日益增長的多層次、多樣化交通運輸需求的發(fā)展。在供給方面，要形成完備的基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備和運輸服務(wù)體系，不斷提升科技創(chuàng)新能力、安全綠色水平、開放發(fā)展程度。在需求方面，要把握出行模式和流通方式的深刻變革，把握人民在環(huán)境、安全等方面日益增長的需要，形成以需求引領(lǐng)供給變化、以供給催生新需求的良性循環(huán)。推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，就是要順應(yīng)、培育和釋放新的需求，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從供需兩側(cè)協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)交通運輸從“有沒有”向“好不好”的轉(zhuǎn)變。

3.  優(yōu)化資源配置的要求

交通運輸業(yè)的涵蓋面非常廣，既有以普通公路為代表的公共物品，也有以收費公路等為代表的準公共物品，還有以貨運為代表的私人物品。推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)按不同屬性厘清政府和市場的邊界，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對市場機制自身能有效調(diào)節(jié)的，要讓市場充分發(fā)揮作用。同時，也要更好發(fā)揮政府作用，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，管好那些市場管不了或管不好的事情。

4.  統(tǒng)籌公平和效率的要求

進入新時代，推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須要統(tǒng)籌處理好公平和效率的關(guān)系，努力實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。從公平角度看，應(yīng)當(dāng)堅持新發(fā)展理念，把公平擺在更加重要位置上，著力打贏交通扶貧脫貧攻堅戰(zhàn)，更好促進城鄉(xiāng)、區(qū)域均衡發(fā)展；著力促進基本公共服務(wù)均等化，更好保障弱勢群體的出行；著力發(fā)展綠色交通，推動公共交通優(yōu)先發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)等。從效率角度看，隨著土地、資金、勞動力、資源環(huán)境等要素制約不斷趨緊，必須要更多依靠技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新不斷提升全要素生產(chǎn)率，從而提高運輸鏈綜合效率特別是綜合交通運輸體系的組合效率，大幅提升交通運輸核心競爭力。

5.  實現(xiàn)質(zhì)量變革的要求

交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展是量變和質(zhì)變的辯證統(tǒng)一。量變是質(zhì)變的必要準備，質(zhì)變是量變的發(fā)展方向。量變會引起質(zhì)變，質(zhì)變又會引起新的量變，如此循環(huán)往復(fù)，不斷轉(zhuǎn)化，構(gòu)成了交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的全過程。“十三五”仍是交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的黃金時期，加大交通基礎(chǔ)設(shè)施補短板力度仍是當(dāng)前一項重要工作。隨著基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，較好地解決了交通“瓶頸”問題，基本適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。今后一段時期，提升交通運輸通達水平和運行效率作為工作重點推進，真正向高質(zhì)量發(fā)展的方向轉(zhuǎn)軌，真正實現(xiàn)質(zhì)量變革。

6.  加快新舊動能轉(zhuǎn)換的要求

多年來，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要動力源自資金、土地、勞動力等要素驅(qū)動，這在交通短缺年代有力支撐了行業(yè)快速發(fā)展。進入新時代，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資強度或?qū)⒂兴陆担ぷ髦匦膶⒅鸩接山ㄔO(shè)為主向建設(shè)與運輸并重轉(zhuǎn)移和過渡，高度依賴傳統(tǒng)要素投入的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將逐步觸碰到“天花板”，必須尋求新動能，推動傳統(tǒng)動能轉(zhuǎn)型升級。推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵是要釋放新紅利，加快培育發(fā)展新動能，改造提升傳統(tǒng)動能，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)“增量崛起”與“存量變革”的協(xié)同并舉。

（二）交通基礎(chǔ)設(shè)施與高質(zhì)量發(fā)展要求存在的差距

按照高質(zhì)量發(fā)展要求，當(dāng)前交通基礎(chǔ)設(shè)施仍然存在一定的差距，主要表現(xiàn)在：

1.  結(jié)構(gòu)性矛盾仍比較突出

區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、方式間仍存在發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡問題。西部地區(qū)交通發(fā)展“不平衡、不充分”的問題依然突出，受資金和環(huán)境等因素制約，部分項目建設(shè)相對滯后；隨著農(nóng)村公路建設(shè)里程不斷增加，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金籌資困難問題比較突出；各種交通方式間銜接不充分，“最后一公里”問題依然突出，交通運輸物流成本在GDP中的比例仍較高，多式聯(lián)運方式和效率需要進一步提升和優(yōu)化。

2.  城市內(nèi)部交通問題日益突出

大型交通樞紐換乘不便、城市交通擁堵、停車難等大城市交通運營管理問題比較突出。目前看，大城市交通出行結(jié)構(gòu)還不盡合理，小汽車等私人交通增長仍然較快，公共交通換乘不便，慢行交通設(shè)施和停車場供應(yīng)數(shù)量仍不能滿足需要，多層次、多功能的城市公共交通服務(wù)尚需進一步完善。

3.  體制性障礙需要解決

地方鐵路建設(shè)和社會資本投資鐵路建設(shè)與國鐵接軌難度較大，建設(shè)運營仍受到國鐵制約，行業(yè)壟斷性障礙仍需進一步破解；鐵路與港口調(diào)動指揮、運營管理、技術(shù)規(guī)范等方面存在諸多矛盾，鐵路“最后一公里”問題亟待破解，需進一步理順多式聯(lián)運體制；空域資源依然是制約民航發(fā)展的突出瓶頸，機場建設(shè)軍民航協(xié)調(diào)難度大，項目前期工作推進緩慢，需要進一步深化民航改革；部分綜合交通樞紐項目存在跨行業(yè)協(xié)調(diào)難度大、技術(shù)標準不統(tǒng)一、建設(shè)不同步等問題，需要進一步完善體制機制，加強協(xié)調(diào)。

4.  債務(wù)風(fēng)險逐步增大

部分地區(qū)交通發(fā)展仍存在不切實際相互攀比、追求高標準高速度的現(xiàn)象，防范化解重大風(fēng)險任務(wù)依然艱巨。鐵路總公司負債水平不斷攀升，債務(wù)和籌資壓力巨大；新建城市軌道交通項目大部分采用PPP融資方式建設(shè)，地方政府財政風(fēng)險不斷加大；地方公路建設(shè)以債務(wù)資金為主的融資方式，使得債務(wù)總額不斷攀升。部分地區(qū)和領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險逐步增大，需引起高度重視。

5.  投資等新動能不足問題開始顯現(xiàn)

目前交通在建項目規(guī)模較大，交通建設(shè)需求和資金保障能力的矛盾日益突出，政府籌資壓力逐步增大，社會資本投資交通領(lǐng)域仍然困難。在全面防范化解風(fēng)險要求下，進一步拓寬投融資渠道，創(chuàng)新模式發(fā)揮投資新動能更加迫切，需要抓緊解決。拓展新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)，注入交通發(fā)展新動能任務(wù)更加重要。目前交通發(fā)展新動能認識還不夠，創(chuàng)新發(fā)展的動力有待加強，新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)管理、規(guī)范、標準還比較欠缺，健康發(fā)展有待進一步引導(dǎo)。

三、構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系

（一）構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展指標體系的意義

長期以來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施處于短缺狀態(tài)，形成了以規(guī)模速度為導(dǎo)向的指標體系，這套指標體系反映速度、總量的指標多，體現(xiàn)質(zhì)量、效率的指標少；反映行業(yè)發(fā)展水平的指標多，體現(xiàn)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的指標少；反映交通專業(yè)角度的指標多，體現(xiàn)人民可觀可感的指標少；反映交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指標多，體現(xiàn)管護、運營、服務(wù)的指標少；反映傳統(tǒng)發(fā)展模式的指標多，體現(xiàn)新發(fā)展理念的指標少等[3]。

加快構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系，是交通行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求和迫切需要。指標體系的建立，有利于將高質(zhì)量發(fā)展質(zhì)的規(guī)定性量化為具體指標，將新發(fā)展理念從無形變?yōu)橛行危挥欣跒楦哔|(zhì)量發(fā)展確立一把標尺，為構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的政策體系、標準體系、政績考核機制等提供基礎(chǔ)和前提；有利于加快擺脫對規(guī)模速度的路徑依賴和行為慣性，推動由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)軌。

（二）構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展指標體系的基本思路

建立交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系，需要繼承原有的合理成分，多維度統(tǒng)籌考慮、綜合設(shè)計。從中央要求看，指標體系要把黨中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的要求貫徹下去、體現(xiàn)出來，特別是要把人民的美好生活需要和新發(fā)展理念作為硬性要求和基本遵循。從行業(yè)特點看，指標體系要充分考慮行業(yè)特點，體現(xiàn)習(xí)近平總書記指出的“加快形成安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系”的基本價值取向。

在構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系時，主要遵循以下指導(dǎo)原則：

一是科學(xué)性。指標體系設(shè)計應(yīng)發(fā)揮導(dǎo)向、引領(lǐng)作用，能客觀、準確和全面反映高質(zhì)量發(fā)展的基本要求和戰(zhàn)略需要，突出影響高質(zhì)量發(fā)展的主要矛盾和關(guān)鍵問題。

二是可量化性。指標選擇應(yīng)具有針對性和代表性，處理好質(zhì)量和數(shù)量、規(guī)模和內(nèi)涵等一系列矛盾關(guān)系，同時兼顧數(shù)據(jù)的可統(tǒng)計、可比較，以便形成統(tǒng)一的評價標準和測評體系。

三是簡潔性。指標獲取應(yīng)注重評價共識和降低成本的原則，盡量選擇一些成熟通用的指標數(shù)據(jù)，不應(yīng)過于繁瑣，以免給統(tǒng)計造成過多麻煩，此外，也盡量少用定性指標。

（三）高質(zhì)量發(fā)展指標體系設(shè)計

按照以上指導(dǎo)原則，堅持問題導(dǎo)向，圍繞交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的綜合質(zhì)量效益、新發(fā)展理念貫徹以及廣大人民群眾主觀感受，初步建立交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系如下。

交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系

1. 從創(chuàng)新發(fā)展類指標看，交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持創(chuàng)新驅(qū)動，注重技術(shù)、管理、體制和模式創(chuàng)新，推進基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、網(wǎng)聯(lián)化、智能化建設(shè)，提高發(fā)展活力和競爭力。借鑒國家統(tǒng)計局社科文司“中國創(chuàng)新指數(shù)（CII）研究”課題組《中國創(chuàng)新指數(shù)研究》[4]，采用的具體指標包括：反映交通基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新驅(qū)動水平的研究與試驗發(fā)展經(jīng)費投入強度、科技成果轉(zhuǎn)化率、科研及管理人才占比；反映交通基礎(chǔ)設(shè)施新技術(shù)應(yīng)用水平的交通基本要素信息數(shù)字化率、智能交通技術(shù)普及率。

2. 從協(xié)調(diào)發(fā)展類指標看，交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持銜接協(xié)調(diào)，著力推進交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化各種運輸方式一體銜接，促進區(qū)域城鄉(xiāng)交通平衡發(fā)展，提升網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和規(guī)模效益。采用的具體指標包括：反映運輸結(jié)構(gòu)合理性的交通運輸物流成本下降率及大宗物資鐵路、水運貨物周轉(zhuǎn)量占比上升度等指標；反映綜合交通一體化的集裝箱鐵水聯(lián)運量平均增長率、綜合客運樞紐換乘距離、綜合客運樞紐換乘時間、跨運輸方式信息交換機制成熟度；反映交通發(fā)展平衡的西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度。

3. 從綠色發(fā)展類指標看，交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持綠色發(fā)展，在規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營等全壽命周期貫徹生態(tài)保護理念，推動交通與生態(tài)和諧發(fā)展。借鑒國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、原環(huán)境保護部、中央組織部于2016年12月12日聯(lián)合印發(fā)的《綠色發(fā)展指標體系》，采用的具體指標包括：反映資源合理利用的交通基礎(chǔ)設(shè)施每運行單位CO2排放下降率、能源消耗下降率、用水量下降率以及新增建設(shè)用地規(guī)模；反映綠色交通水平的新能源汽車充電設(shè)施完善程度、城市步道自行車路網(wǎng)完善程度、城市公共停車場設(shè)施完善程度、城市公共交通出行分擔(dān)比率、綠色交通技術(shù)普及率。

4. 從開放發(fā)展類指標看，交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持開放融合，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，拓展交通運輸發(fā)展領(lǐng)域，促進交通與產(chǎn)業(yè)融合，推進設(shè)施互聯(lián)互通，為更高水平、更深層次的開放型經(jīng)濟發(fā)展提供支撐。采用的具體指標包括：反映市場開放程度的民間投資增長速度、外商投資增長速度；反映交通與產(chǎn)業(yè)融合的新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重；反映基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的跨境、區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)、城市內(nèi)、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通完善程度。

5. 從共享發(fā)展類指標看，交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，努力實現(xiàn)交通運輸普遍服務(wù)和多樣化服務(wù)，滿足多層次運輸需求，使廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。采用的具體指標包括反映交通扶貧支撐作用的貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金增加值占地方公共財政預(yù)算收入的比重；反映交通基礎(chǔ)設(shè)施安全性的交通運輸重大事故死亡人數(shù)下降率、工程實體質(zhì)量監(jiān)督抽查合格率；反映交通基礎(chǔ)設(shè)施公眾滿意度的交通基礎(chǔ)設(shè)施運營效率。

四、結(jié)語

總體而言，能否真正實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展，需要高質(zhì)量的治理體系，建立促進高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策環(huán)境。建立高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系是高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策環(huán)境的一部分，主要起到指揮和檢驗的作用。通過交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展指標體系的建立，加強各行業(yè)各級單位的統(tǒng)計監(jiān)測，可以使國家主管部門較為全面地掌握交通基礎(chǔ)設(shè)施科技創(chuàng)新能力、降低社會物流成本效果、智能綠色安全發(fā)展水平等；迅速準確地了解跨境、區(qū)域間、城鄉(xiāng)間綜合交通運輸體系高質(zhì)量發(fā)展的水平與現(xiàn)狀、存在的短板，在更大范圍去橫向?qū)Ρ炔罹啵私庠诟哔|(zhì)量發(fā)展中的差異性等等，為制定補齊交通基礎(chǔ)設(shè)施短板、推進運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)效率的政策措施提供參考依據(jù)。

2019年9月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強國建設(shè)綱要》，明確了我國交通發(fā)展的總體思路，即“構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化綜合交通運輸體系”“打造一流設(shè)施、一流技術(shù)、一流管理、一流服務(wù)”“建成人民滿意、保障有力、世界前列的交通強國”；確立了2035年基本建成交通強國、本世紀中葉全面建成交通強國的發(fā)展目標。后續(xù)需要進一步圍繞交通強國建設(shè)思路和發(fā)展目標，深化評價指標體系，更好地推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻

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