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碳排放雙控制度體系下

地方碳排放預算管理的內在邏輯和實現方式

張雅欣 木其堅 李浩銘

摘要：地方碳排放預算管理是落實碳排放雙控制度的重要抓手，將為實現碳達峰碳中和目標提供有力支撐。已有研究對于碳預算總量測算、指標分配、管理機制方面的梳理，難以全面回答我國碳排放雙控制度體系下實施地方碳排放預算管理的關鍵問題。本文系統剖析了碳排放雙控制度對于地方碳排放管理在政策目標、基礎數據、管理工具等方面的現實需求，指出碳預算管理具備目標導向明確、底數掌握精準、管理工具豐富等基本功能，能夠以“五年統籌、當年決算、逐年調整”的方式推動政策落實，進而支撐碳排放雙控政策體系。在實現方式上，碳預算管理應包括碳預算方案編制、碳預算監測預警、碳預算政策調節、碳預算年度決算、碳預算五年決算這五大關鍵環節。為切實推動碳預算管理的實施落地，未來還需完善地方層面的碳排放統計核算體系和數據基礎，提升地區碳排放監測預警能力，豐富碳預算管理政策工具箱并促進政策組合應用，建立碳預算管理全過程質量評價及調控機制，并且發揮市場機制對資源配置的基礎性作用。

引言

2020年9月22日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重承諾碳達峰碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標，為我國生態文明建設、經濟社會全面綠色低碳轉型指明了方向和目標，提振了全球應對氣候行動的信心和力度。“雙碳”目標提出以來，各地區、各部門認真落實習近平總書記關于“雙碳”重要指示批示精神，“雙碳”工作取得良好開局和積極成效。為適應新階段“雙碳”工作要求，自2023年7月起，中央有關部門陸續發布《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》（以下簡稱《意見》）、《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）等重要文件，明確了能耗雙控轉向碳排放雙控的整體思路及碳排放雙控制度體系的構建方案。根據《意見》和《方案》，碳排放預算管理（以下簡稱碳預算管理）是指在地方政府管轄范圍內，根據碳排放強度目標對特定時期內二氧化碳排放總量設定上限，在不同區域及行業層面進行碳預算指標劃分，并通過監測預警、政策調節、決算評價等實現碳排放強度和總量控制，是碳排放雙控制度體系的重要組成和核心政策，在碳排放雙控中能起到協調國家與地方降碳步調、壓實地方碳排放管控責任、為地方碳管控提供政策工具和數據支持等方面的作用，從而支撐降碳目標的如期實現。因此，在地方層面逐步實施碳預算管理，是當前推進碳排放雙控工作的重要內容和關鍵環節之一。

碳預算概念由來已久，早前主要用于描述在環境承載力限制下氣候系統對碳排放的最大容納量，而后隨著對氣候變化科學認識的加深，主流研究將碳預算視為在特定排放水平下，為實現特定溫升目標所剩余的碳排放空間。而圍繞碳預算管理，已有研究從全球、國家、地區、企業等不同維度進行了大量探索。考慮到本研究主要從行政管理角度出發，討論碳排放雙控制度體系下碳預算管理在地方政府層面的實施落實，因此本研究中碳預算管理主要為覆蓋省級地區和地級市層面的地方碳預算管理。圍繞地方碳預算管理，已有研究主要從碳排放/碳預算量預測、碳排放/碳預算量指標分配等方面進行了討論。例如，在總量測算方面，蔡辰等在使用可拓展的隨機性環境影響評估模型（Stochastic Impacts by Regression on Population, Affluence, and Technology， STIRPAT）識別省級碳排放主要影響因素的基礎上，對我國各省份2020-2060年的碳排放進行預測。蔣昀辰等基于混合型能源投入產出模型，預測了2020-2040年全國30個省級地區的碳排放總量。此外，也有研究分別對北京、上海、天津、山東、云南、廣東、福建等省份進行了更具針對性的建模和碳排放預測。在指標分配方面，譚顯春等從分配準則、分配方法和分配結果三個方面系統梳理了我國省級層面碳排放配額分配。Kong等考慮了公平性和效率性原則，運用數據包絡分析（Data envelopment analysis， DEA）模型分析我國2030年省際碳排放指標的分配。此外，盡管目前尚未有研究系統梳理地方碳預算管理的可行機制，但對歐盟、英國、法國等國家或地區碳預算管理相關情況進行梳理、對我國國家碳預算管理提出設想也能夠為地方碳預算管理提供一定參考。例如，李偉等、楊儒浦等從目標設定、管理流程、量化評估等方面梳理了英國在碳預算管理方面的具體做法，并結合我國節能降碳形勢提煉了可行經驗。楊姍姍等總結了歐盟、英國和德國等碳排放總量控制經驗，形成的“設定目標-分解目標-實施政策-減排行動”的管理鏈條可以為地方碳排放管理提供參考借鑒。潘曉濱結合我國碳達峰碳中和目標，討論了國家碳預算的編制職能機構設置、程序設定、動態調整機制等，認為國家碳預算管理制度可適當借鑒當前財政預算管理制度運行模式。然而，如何在我國碳排放雙控制度體系下實施地方碳排放預算管理，目前還少有研究進行系統分析。地方要切實用好碳預算管理這項政策，做好碳預算管理工作，就涉及碳預算管理在碳排放雙控中應具備哪些基本功能、如何發揮其關鍵作用、如何開展碳預算管理等一系列關鍵問題。因此，亟待對上述問題展開深入分析，提出具有針對性的思路建議。

為此，本文系統梳理了碳排放雙控對于地方碳排放管理的現實需求，從基本功能和基本形式兩個方面闡釋了碳預算管理支撐碳排放雙控的內在邏輯，構建了碳預算管理框架并明確各執行環節的重點任務，從而為推動實施碳預算管理提供理論參考與實踐指引。

一、碳排放雙控對地方碳排放管理的現實需求

長期以來，“能耗雙控”與“碳排放強度控制”構成了我國地方節能降碳工作的主要管理思路，對“雙碳”工作起到重要推動作用。隨著“雙碳”戰略的深入實施，碳排放雙控對于地方碳排放管理在政策目標、基礎數據、管理工具等方面提出了更高要求，呈現出一系列亟待解決的現實問題。

在碳排放雙控制度體系下，地方碳排放管理需要統籌兼顧強度與總量目標。強度目標聚焦于單位經濟產出的碳排放水平，旨在激勵地方積極探索綠色低碳發展路徑，通過產業結構優化升級、技術創新等手段，提升經濟發展的綠色低碳屬性。而總量目標則從宏觀層面把控碳排放的總體規模，確保地方降碳步調與國家碳減排戰略規劃協調銜接，助力國家實現碳達峰碳中和。根據《方案》要求，“十五五”期間保持以強度控制為主，總量控制為輔的碳排放雙控格局；而到“十五五”后，為確保碳排放達峰后“穩中有降”，碳排放管理方式需要逐步轉變為以總量控制為主。這就要求地方政府在碳排放管理方面及時做好強度目標與總量目標的有機銜接，充分考慮不同階段強度與總量目標的協同關系，為中長期管理目標重心的調整打好基礎。

及時、準確地掌握碳排放趨勢進展是碳排放雙控下地方碳排放管理的關鍵所在。一直以來，地方政府對于碳排放情況的掌握主要依賴詳盡的能源統計數據以及相關碳排放核算方法。而傳統能源數據統計工作流程較為繁復，通常存在一年以上的時滯性，這在很大程度上限制了地方政府對于本地區碳排放基本情況的實時掌握和有效管理。在碳排放雙控的大背景下，地方碳排放管理需要更加及時、準確地了解碳排放趨勢，根據碳排放變化形勢采取相應的政策干預措施。例如，利用人工智能等技術手段對工業、交通、建筑等重點領域的碳排放數據進行近實時監測，可清晰洞察本地區各領域碳排放的波動情況，提前預警相關碳排放增長風險并進行干預管理。同時，通過對不同時段碳排放數據的對比分析，能評估既有碳減排措施的成效，為后續政策調整和優化提供科學參考。倘若缺乏及時準確的數據支撐，地方在碳排放管理中易陷入匆忙決策或盲目決策，難以實現碳排放雙控的精細化管理。

為強化碳排放管理能力和水平，地方亟須多樣化的政策工具。我國節能降碳工作主要采取目標逐級分解、責任逐級落實的目標責任考核方式，將工作任務和考核目標細化到各級地方政府，對于推動節能降碳工作起到了重要作用。與此同時，各地在碳排放管理方面也存在“首尾為重”的現象，即過于重視五年規劃的目標分解和目標考核，而忽視中間過程的碳排放管理。這導致中間過程的碳排放管理動力不足、管理工具匱乏、管理方式趨于粗放，容易出現為完成最終目標而大范圍采取管控措施的情況。而碳排放雙控制度對碳排放的精確有效管理提出了較高要求，需要各地通過更豐富的政策工具，強化碳排放管理水平和提升碳排放管理效能。

二、碳排放預算管理支撐碳排放雙控的內在邏輯

碳排放雙控在地方碳排放管理上面臨著地方目標與國家降碳步調協調，及時掌握本地區排放形勢，以及有效管理本地區碳排放等方面的現實需求。碳預算管理具備的功能契合地方碳排放管理的需求，使其能夠作為地方碳排放管理的有效政策工具，支撐碳排放雙控目標達成（見圖1）。以下從基本功能和基本形式兩個方面分析其支撐碳排放雙控的內在邏輯。

圖1 碳預算管理支撐碳排放雙控的內在邏輯

（一）基本功能

碳預算管理在一定時期內對區域碳排放進行目標管理和調控，其核心功能在于目標導向明確、底數掌握精準、管理工具豐富，能夠充分滿足碳排放雙控對于地方碳排放管理的需求，確保降碳目標的如期實現。

目標導向明確，即碳預算管理中的碳預算目標是依據上級政府下達的降碳約束性目標來設定的，能夠確保與碳雙控目標保持一致。地區碳預算管理應與上級政府的節能降碳工作安排相銜接，根據上級政府下達的碳排放控制約束目標，結合本地區經濟增長預期，推算本級碳預算管理目標。通過實現碳預算目標，為上級及國家層面降碳目標如期達成提供有力支撐。“十五五”期間，我國將實行以碳排放強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，因此地方碳預算目標的重要設定依據之一是上級政府下達的碳排放強度約束性目標，碳預算目標要以完成碳排放強度目標為首要出發點進行設定，從而提升本級政府實現碳排放雙控目標的力度和有效性。

底數掌握精準，即碳預算管理能夠通過監測預警準確判斷碳排放形勢。如前文所述，傳統碳排放管理的難點之一是受限于能源統計數據時滯性，地區往往難以及時掌握本地區碳排放基本情況，也無法結合排放形勢確定下一階段本地區碳排放管理工作取向和具體策略。而碳預算管理的核心環節之一是監測預警，即依托碳排放快算模型、人工智能等工具，分析地區能源消費、工業生產與碳排放之間的相關關系，推算本地區過去三到六個月的碳排放情況，從而實現對于碳排放形勢的近實時監測和及時掌握，并且為下一階段碳預算管理工作提供關鍵數據支撐，有效解決了傳統碳排放管理中的時滯性問題。

管理工具豐富，即碳預算管理能夠為碳排放雙控提供政策工具。碳排放雙控不僅僅是目標確立和評價考核，還需要通過政策工具強化碳排放管理能力和水平。碳預算管理的配套政策工具箱能夠為地方政府提供管控、經濟、信息等不同類型的政策工具，并且針對碳預算盈余、平衡、超支等預算情景形成多種政策措施組合。此外，利用人工智能等技術對各類要素的組合優化與協同配置功能，可進一步根據地區出現的不同碳預算情況，提出更具針對性的管理方案和政策措施組合，降低地區碳預算管理成本，提升地方政府的碳排放管理能力。

（二）基本形式

結合長期以來我國在節能降碳方面的工作經驗來看，為了實現以上碳預算基本功能，碳預算管理需要以“五年統籌、當年決算、逐年調整”的基本形式來實施，具體來說：

“五年統籌”，即地區要綜合多方面因素確定五年規劃期內碳預算總量和指標分配情況。這是由于碳排放雙控工作要立足短期與長期、協調整體與局部、平衡發展與減排，而碳預算管理以五年為周期對地區內預算目標進行統籌，能夠綜合考慮五年規劃期內經濟社會重要因素，根據地區或行業發展差異確定區域內碳預算指標，為地區發展和減排提供有效指引。地區要根據上級政府下達的碳排放強度約束性目標，結合五年規劃期內經濟增長預期、產業發展、能源供應和消費、重大項目布局、節能降碳潛力等因素，測算本地區碳預算總量，從而為碳預算管理確立整體目標。

“當年決算”，即在一個碳預算執行年度內對地區碳排放進行測算分析。碳預算管理在執行過程中需要及時全面了解碳排放情況，為下一階段碳預算管理工作方式的確定提供決策參考，因此對當年產生的碳排放進行決算盤點也是年度預算執行的關鍵節點。具體來說，通過年度碳排放核算明確過去一年內本地區碳排放量、碳排放強度等方面情況，隨后與碳預算總量目標要求進行比對，判斷本地區碳預算執行的時序進度及碳預算剩余空間，從而為碳預算的及時調整和有效管理提供參考依據。

“逐年調整”，即根據年度碳排放決算情況判斷碳預算形勢，確定下一年度管理策略。經濟社會發展過程中波動性難以避免，面對經濟周期、國際經貿、重大項目上馬等不確定因素，碳預算執行可能出現盈余、超支等若干情況。因此需要結合年度碳排放決算情況、國家碳雙控目標完成情況、經濟形勢和政策體系以及本地區產業結構調整、能源消費變化和重大項目布局等，綜合研判本地區下一年度碳排放預算趨勢，明確下一年度碳預算調整的基本方針，調整下一年度碳預算目標和分配結果。

三、碳排放預算管理的實現方式

基于財政預算管理與碳預算管理在制度設計層面的共性特征，本研究借鑒公共財政預算中預算編制、執行、決算等環節的管理思路，構建了地方碳預算管理框架，并遵循《意見》和《方案》等政策要求，結合碳預算管理的基本功能和基本方式，將碳預算管理框架細化為碳預算方案編制、碳預算季度監測預警、碳預算政策調節、碳預算年度決算、碳預算五年決算五個環節（見圖2）。

圖2 碳預算管理框架及各環節重點任務

（一）碳預算管理方案編制

在上級政府下達碳排放控制約束性指標后，地方政府需盡快開展地方碳預算管理方案編制。為確保五年規劃期內碳預算管理的順利推進，參考綠色低碳發展相關管理方案的編制流程，碳預算管理方案編制以控制在3～6個月為宜。鑒于地區碳排放趨勢受社會經濟、資源稟賦、技術變化等因素影響，且碳排放管理涉及政府、行業、企業等多方責任主體，在方案編制過程中，需統籌兼顧多重因素和各方訴求，確保碳預算總量設定和指標分配的科學性、合理性和可操作性，這也是碳預算管理方案編制的核心內容。為此，方案編制首先應通過地區碳排放現狀及趨勢測算分析，摸清區域內碳排放現狀和研判未來碳排放趨勢，隨后選擇符合社會經濟發展預期和碳減排要求的排放趨勢，確定碳預算總量，并考慮多方面因素進行指標分配，最后綜合前述分析內容及執行管理上的相關考慮，形成碳預算管理總體方案。具體來說，包含以下四個方面的工作內容：

碳排放現狀核算的目標是厘清區域內二氧化碳排放情況，為碳預算設定提供基礎。當前我國已基本建立統一規范的碳排放統計核算體系，各地需要根據地區碳排放統計核算方法要求，測算本地區碳排放現狀，重點從本地區碳排放總量、碳排放強度、碳排放結構等方面分析地區碳排放現狀情況，為預測碳排放趨勢提供數據支撐。

碳排放預測的目標是測算本地區二氧化碳排放的未來趨勢。基于地區歷史經濟社會、能源消費等基礎數據，建立碳排放預測模型，結合五年規劃期內上級政府下達的降碳目標、經濟增長預期、產業發展、能源供應和消費、重大項目布局、節能降碳潛力等關鍵因素，構建2~3種政策情景（其中至少有一種以實現上級政府下達的碳排放約束性目標為導向）。隨后測算五年規劃期內碳排放整體趨勢，從五年碳排放總量和強度變化、分年度的碳排放量和強度變化、各行業/各區域碳排放量和強度等方面進行分析，解析不同區域、行業碳排放趨勢的差異及成因，識別區域內碳排放的主要來源，從而為設定碳預算總量目標和指標分解提供關鍵依據。

碳預算總量確立和指標分配是碳預算管理方案編制的核心環節，其目的是為本地區碳預算管理提供科學合理的管理目標。對于總量設定來說，其重點在于協同實現經濟發展與碳排放控制，因此需要在碳排放趨勢預測的不同情景結果中，選擇既符合地區發展實際又滿足節能降碳工作要求的情景結果，根據該情景下五年規劃期內的碳排放趨勢，確定本地區五年內碳預算總量。在指標分配方面，其重點在于分配結果要符合公平性、效率性和可行性等方面要求，并且要服務于地區碳預算管理的有效推進。考慮到省級和市級在節能降碳管理權責上的不同，碳預算指標分配思路在省級和市級層面需要有所差異。在省級層面，碳預算管理既要銜接國家下達的降碳指標，又要統籌區域內眾多地級市在降碳工作上面臨的多方面差異，為降碳目標的完成負總責，因此可采用“縱向分配”思路，即綜合考慮區域內經濟發展、資源稟賦、產業結構、重大項目布局等關鍵因素，將省級碳預算向地級市層面進行分解。在市級層面，市級政府往往是減排任務的直接執行者，能夠管理的行業范圍、企業主體更為聚焦，因此可采用“橫向分配”思路，即在充分調研區域內行業及企業發展實際情況的基礎上，考慮行業及企業能源消費、碳排放現狀及未來新上項目導致的碳排放變化趨勢，將市級碳預算向行業或企業分配。對于企業數量較少且企業碳排放規模較為集中的地市，其碳預算可向企業分配；而對于企業數量較多或行業特征明顯的地區，可向行業進行分配，從而降低行政管理成本。此外，為確保分配結果的可操作性，應及時向相關責任主體及其主管部門反饋指標分配結果，說明碳預算指標設定和分配的主要依據和考慮因素，充分征求各方意見并進行必要的調整優化，最終形成各方認可、切實可行的碳預算管理目標。

碳預算管理方案編制的目標是明確五年規劃期間本地區碳預算管理的整體思路，為五年碳預算管理提供整體性工作指南。其中應說明地區整體的碳預算總量及分年度碳預算目標、碳預算管理流程、各有關部門的職責分工、各時間節點的工作安排、資金支持以及其他保障措施等。碳預算管理方案應在國家分解下達碳排放控制約束性指標后6個月內完成，報經上級政府同意后印發。

（二）碳預算階段性監測預警

準確判斷碳排放形勢是碳預算管理的核心要求之一，通過碳排放階段性近實時監測（即測算本地區過去三到六個月的碳排放），可為碳預算管理提供及時有效的數據支撐，從而支持對地區碳排放形勢的干預和調整。根據地區能源統計條件、行業和企業數據基礎的不同，各地可按季度或半年度對本地區過去一段時間內碳排放情況進行持續跟蹤監測，并對本地區出現的碳預算超支等情況進行及時預警。考慮到傳統碳排放核算主要依賴于統計數據，這將導致碳排放核算結果存在一年以上的時滯性，難以滿足碳預算管理對于近實時數據的要求，因此需要以碳排放快算模型工具為核心開展碳預算監測，具體來說包含收集基礎數據、搭建模型工具、具體監測預警等三方面工作內容。

在基礎數據方面，持續歸集整理本地區季度或半年度內能源消費及主要工業產品數據，例如分品種能源消費數據、電力調入調出數據、主要工業產品產量數據等。

在模型工具方面，利用“電—碳”模型、人工智能、企業碳賬戶、重點排放單位在線監測等技術手段建立碳排放快算模型。以“電—碳”模型為例，可根據“以電算能，以能算碳”的思路，基于電力消費與其他能源品種消費、工業生產碳排放量的相關性，通過回歸分析、機器學習等算法建立適用于地區碳預算管理的碳排放近實時測算模型。

在具體監測預警方面，主要基于季度或半年度能源消費、電力消費和工業產品產量的數據及碳排放快算模型，測算本地區三到六個月內碳排放情況。隨后，將碳排放情況與碳預算管理方案中設定的地區碳預算目標進行比對，計算碳預算余量空間并判斷碳預算執行情況（如碳預算超支、平衡、盈余等）。對于出現明顯碳預算超支的市轄區，可采取預警措施，并結合地區經濟發展、產業產能變化等因素，分析出現碳預算超支情況的具體原因。

（三）碳預算政策調節

地區碳預算管理應盡可能使碳排放趨勢符合碳預算目標的整體設定，而政策調節是確保該目標實現的關鍵環節，即根據碳預算監測預警結果，針對不同的碳預算執行情形，采取差異化的政策措施進行干預調節，避免碳預算持續超支或長期盈余等情況出現。然而，從地方政府在節能降碳、綠色環保等方面的長期管理實踐來看，政策工具匱乏、管理方式粗放是限制相關政策目標管理能力的核心原因。因此，碳預算政策調節的關鍵是建立一套系統全面的政策工具箱，以及針對不同碳預算執行情形，提出行之有效的政策組合方案。

在政策工具箱方面，以地區已有的能耗和碳排放管理政策為基礎，結合國家政策和地方實際，搭建涵蓋管控類、經濟類和信息類等多種類型政策的碳預算管理政策工具箱。其中，管控類工具為具有強制力的政策工具，以較強的約束性為主要特征，如重點項目產能等量置換、固定資產投資項目碳排放評價、區域限批、落后產能淘汰等。經濟類工具主要利用市場化手段調節成本和收益，從而鼓勵降碳行為，如重點降碳項目資金補助、綠色金融產品服務、重點行業價格政策等。信息類工具是通過信息披露等方式實現激勵與約束目標，如碳排放預算執行晴雨表、節能降碳成效晾曬、綠色企業名單公開等等。

在組合方案方面，針對碳預算赤字、碳預算平衡及碳預算盈余等情況，靈活組合各類政策工具，提升應對不同類型碳預算執行情形的能力，增強管理方式的精細化程度。例如，在盈余情境下，可考慮以激勵導向的經濟類工具為主，如增加綠色技術研發和推廣資金支持，同時結合信息類工具加強經驗分享，帶動區域整體降碳。平衡情境下，應注重鞏固現有政策效果，優化資源配置，如采用管控類工具確保重點行業和區域的減排任務持續推進，通過綠色金融支持或價格調節政策挖掘節能降碳潛力，定期披露各地區預算完成情況。超支情境下，應綜合應用強有力的管控類政策工具手段控制預算，如適度限制高碳排放項目新增產能、提高高耗能行業減排要求、逐步淘汰落后產能；輔以差別性價格、懲罰性價格等經濟類工具，增加高排放行為的成本；以及利用預算執行情況晴雨表、碳預算負責人晾曬等信息類工具，督促超支地區采取改進措施。特殊情境下，如遇到重大項目導致碳預算偏緊的情況，應系統評估分析重大項目對地區碳預算形勢的影響程度和具體原因。對于確有重大發展意義的重大項目，各地區可指導企業或項目方開展項目全生命周期碳排放量及減排潛力測算，編制項目碳減排方案；隨后，向上級政府報告項目的必要性、減排潛力和減排措施，爭取納入省級碳預算單列指標。對于未被納入單列指標的重大項目，地區應考慮項目產能釋放對地區的影響，以管控類和經濟類工具為主制定地區階段性碳減排方案，綜合運用落后產能減量替代、差別化價格政策、碳預算指標市場化交易等措施，確保碳排放趨勢處于碳預算管理的合理區間。

（四）碳預算年度決算

碳預算執行管理過程可能面臨經濟周期、國際經貿、重大項目上馬等因素的波動影響，盡管通過監測預警和政策調節可對碳排放趨勢進行干預調整，但鑒于上述因素的復雜性和不確定性，地區碳預算的實際執行情況仍有可能與既定目標產生顯著偏差。為此，年度決算是確保碳預算管理執行過程質量的核心環節，需要通過年度碳排放核算、碳預算執行形勢分析及碳預算目標動態調節等工作內容，為碳預算管理提供必要的靈活性與適應性。從操作層面來說，各地區應根據自身實際，在碳預算執行年度的年底組織開展本年度碳預算決算，測算本地區一年內碳排放，判斷當期碳預算執行形勢，明確下一年度碳預算目標調整與否等相關管理策略。

在年度碳排放核算部分，可根據地區碳排放統計核算制度相關方法或使用碳排放快算模型，測算說明過去一年內本地區碳排放相關情況，如本地區碳排放量、碳排放強度、分能源品種碳排放量、分行業碳排放量等，為當前碳預算形勢判斷和下一年度碳排放預算管理工作策略確定提供依據。

在碳預算形勢判斷部分，根據年度核算結果，結合初始設定的地區五年規劃期內碳預算總量，判斷本地區當年碳預算決算情況是否符合碳預算管理時序進度，得出當年碳預算整體執行情況結論（如碳預算盈余、平衡、超支等），并分析本地區出現該類碳預算執行情況的具體原因。此外，結合國家碳雙控目標完成情況、本地區經濟形勢、產業結構調整、能源消費變化和重大項目布局等因素，綜合研判本地區下一年度碳排放預算趨勢，詳細評估碳預算管理中面臨的機遇和挑戰。

在碳預算管理工作策略部分，首先建立碳預算目標動態調節機制，在預算執行與既定目標出現偏差的情形下，從調節原則、調節方式和調節閾值等維度，制定碳預算目標的跨年度調整方案。其次，根據碳預算形勢判斷結果，確定下一年度碳預算管理工作策略，包括碳預算目標是否需要跨年度調整、調整的具體原因及調整后的碳預算目標等。同時，碳預算調整結果應及時反饋相關部門及單位，確保信息的準確傳遞與共享，并通過適當渠道向社會公開相關信息，以穩定各有關部門和市場主體對碳預算目標和政策措施的預期。

（五）碳預算五年決算

到五年規劃期末，系統梳理和科學評價五年內碳預算管理工作情況對于指導下一階段碳預算管理工作的優化提升具有重要意義。然而政策管理質量評價易出現定性為主、主觀性突出等問題，制約了評價結果的客觀性和科學性。因此，碳預算五年決算應從五年碳排放核算、碳預算整體執行情況分析、碳預算管理整體質量評價三方面開展相關工作。

在五年碳排放核算方面，根據地區碳排放統計核算制度相關方法要求或使用碳排放快算模型，測算說明五年規劃期內本地區碳排放量、碳排放強度、分能源品種碳排放量、分行業碳排放量相關情況。在碳預算整體執行情況分析部分，結合地區五年初始碳預算目標和五年碳排放核算結果，分析地區的碳預算執行情況、碳排放雙控目標完成情況，并說明具體原因。在碳預算管理整體質量評價方面，結合碳預算管理各環節工作內容，從碳預算目標合理性、碳預算執行效能、跨地區跨部門協同治理水平、資金保障及能力建設等方面構建評價體系，系統評價五年規劃期內地區碳預算管理質量，為下一階段碳預算管理的質量提升提供參考依據。

四、結論與展望

碳排放雙控制度是實現碳達峰碳中和的重要舉措，而地方碳預算管理是碳排放雙控制度中的核心環節之一，推動其進入實施階段的關鍵在于系統分析碳預算管理支撐碳排放雙控的內在邏輯和實現方式。本文系統梳理了碳排放雙控對于地方碳排放管理在政策目標、基礎數據、管理工具等方面的現實需求，認為碳預算管理具有目標導向明確、底數掌握精準、管理工具豐富等基本功能，可以“五年統籌、當年決算、逐年調整”的方式推動政策落實，從而支撐碳排放雙控政策體系。在實現方式上，碳預算管理應包括碳預算方案編制、碳預算季度監測預警、碳預算政策調節、碳預算年度決算、碳預算五年決算五大環節。

未來相關制度的建立可以考慮從以下方面進一步深化：一是完善碳排放統計核算體系和數據基礎，健全地方能源及碳排放數據統計制度，提升數據的可追溯性和精細化水平，確保數據規范統一。二是提升地區碳排放監測預警能力，利用“電—碳”模型、人工智能等技術手段，根據電力消費、污染物排放等高頻數據，建立適用于地區碳預算管理的碳排放測算模型，提高對地區碳排放情況的近實時監測預警能力。三是豐富碳預算管理政策工具箱和組合應用，結合地區節能降碳管理基礎，建立涵蓋管控類、經濟類和信息類政策的碳預算管理政策工具箱，并根據地區碳排放監測預警情況，靈活組合政策工具對地區碳排放進行有效干預。四是建立碳預算管理全過程質量評價及調控機制，針對碳預算管理各環節構建政策執行質量評價指標體系，定期開展各環節質量評價，相關評價結果可應用于識別碳預算管理各環節存在的問題并制定改進方案。五是發揮市場機制對碳預算管理的支撐作用，以地區現有市場化機制為基礎挖掘市場潛力，探索區域碳預算指標交易，以及在碳排放總量控制目標明確的前提下探索碳市場與碳預算管理的協調銜接，充分發揮市場對資源配置的基礎性作用。

注：原文載自《中國環境管理》2025年第4期。