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編輯薦語

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是國資國企改革發展歷程中極為重要的五年。

我國即將進入“十五五”時期。“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期。屆時，國資國企面臨的發展環境將發生深刻變化，但不變的是在服務和保障國家戰略中擔當作為的職責使命。

《國資報告》雜志2025年第10期為您帶來特別策劃《收官“十四五” 展望“十五五”》，本篇為專家解讀二《把握新時代發展脈絡 積極研判“十五五”規劃重點》，作者為車璐、唐智偉、郭建斌、李文倩、王舒婭。

習近平總書記在主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會時強調：謀劃“十五五”時期經濟社會發展，必須準確把握“十五五”時期的階段性要求，著眼強國建設、民族復興偉業，緊緊圍繞基本實現社會主義現代化目標，一個領域一個領域合理確定目標任務、提出思路舉措。因此，在開展“十五五”規劃研究編制過程中，需要準確研判國內外環境變化，把握新發展階段的機遇和挑戰，緊緊圍繞以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的戰略要求，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，更好統籌發展和安全，科學確定重點任務及方向。

科學把握“十五五”時期的外部形勢

“十五五”時期，世界百年未有之大變局加速演變，全球發展的不確定性顯著增加，我國發展的國際環境更趨復雜，統籌發展和安全的難度顯著加大。準確研判“十五五”時期的國際經濟社會發展態勢，對于科學編制“十五五”規劃具有重要意義。

全球經濟低增長趨勢仍將持續。“十五五”時期，考慮到人口老齡化、新增就業減少以及地緣形勢更趨復雜等因素，主要經濟體的潛在經濟增速將呈現持續放緩態勢，全球潛在經濟增長率或將降至2000年以來的最低水平。同時，隨著各國剛性支出規模擴大和經濟增長放緩帶來的財政收入增長趨緩，財政赤字率進一步上升。世界經濟“東升西降”的演進態勢仍將延續，新興市場和發展中國家將成為助力全球經濟持續修復的重要力量。

中美博弈進入最激烈最關鍵階段。當前的中美關系已超越簡單的貿易摩擦，進入全方位戰略競爭的新階段。從科技封鎖到金融博弈，從軍事威懾到全球治理話語權爭奪，兩國博弈的深度和廣度前所未有。在“十五五”時期，我國面臨的國際形勢將更趨嚴峻。

產業鏈供應鏈區域化特征更為明顯。新冠疫情以及俄烏沖突之后的制裁與經濟戰，進一步分裂世界市場體系，重塑原有的國際貿易分工體系和全球產業鏈。各國更加注重供應鏈的韌性可控而不是經濟效率，以致全球產業鏈地理半徑縮短，“垂直一體化”的生產模式回歸。隨著美西方持續強化國家安全概念，加強補貼和聯盟體系建設，實施供應鏈本土化、友岸化、區域化以及加快構筑碳關稅綠色壁壘等，可以預計“十五五”時期全球貿易格局將進一步分化，國際貿易流向將繼續向區域化收縮。

新一代技術革命和產業變革加速。進入21世紀以來，全球科技創新進入空前密集活躍的時期，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構。隨著人工智能技術的迭代升級，尤其是近年來進入商業化應用階段后，以人工智能技術為支撐的融合場景業態，正在對金融、教育、數字政務、醫療、無人駕駛、零售、制造業、智慧城市等行業帶來深刻變革。根據世界貿易組織（WTO）的相關報告，2030年世界貿易將因AI等數字技術的高度運用而增長34%。同時，在當前能源轉型技術路徑下，銅、鎳、鈷、鋰等關鍵礦產資源的需求量快速上升，也將推動全球能源和關鍵礦產資源格局加快重塑。

地緣沖突和政治風險更趨激烈復雜。俄烏沖突加劇了全球的陣營對抗，俄烏沖突的局勢走向將深刻影響俄美關系、俄歐關系、中歐關系、中美關系，成為“十五五”時期影響全球地緣格局的最重要變量。巴以沖突難以遏制的擴散性效應，干擾和破壞中東地區航運和全球能源安全。一些大國通過支持一方勢力、施加經濟制裁或直接派兵介入等手段，試圖維護自身利益或實現戰略目標，進一步導致各種地緣政治沖突激化，或將引發全球范圍政治極端主義進一步上升。

深刻認識我國發展新的階段性特征

黨的二十大明確作出全面建成社會主義現代化強國的“兩步走”戰略安排：從2020年到2035年，我國將基本實現社會主義現代化；從2035年到本世紀中葉，我國將建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。“十五五”時期（2026—2030年），是到2035年基本實現社會主義現代化承前啟后的關鍵時期，也是我國加快轉入高質量發展軌道的關鍵時期。與以往五年規劃相比，“十五五”規劃站在前所未有的歷史方位，要科學辨識和深刻理解這一時期的階段性特征，基于此厘清經濟社會發展的基本趨勢、目標導向、主要矛盾、突出問題，并有針對性地部署重大改革舉措和重點任務。

工業化進程進入深度轉換階段。當前，我國傳統工業化基本完成，已步入新舊動能轉換的關鍵期。傳統動能對于經濟增長的支撐作用明顯下降，鋼鐵、冶金、化工、建材等產能陸續達峰并轉入平臺期，房地產行業正在經歷深度調整，傳統產業擴大產能的空間逐步收窄。同時，新一代信息技術、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥等戰略性新興產業成為帶動經濟增長的新引擎，人工智能、大數據、云計算、區塊鏈、量子信息等技術正在加速發展，資金、技術、人才、數據等要素的支撐作用進一步增強。從生產力發展階段看，我國經濟正在從“量的積累”向“質的躍升”轉變，產業結構和產業布局的調整升級將是“牽一發動全身”的關鍵任務之一。

經濟增長動力進入調整階段。目前我國居民消費率為40%左右，不僅遠低于高收入經濟體70%左右的水平，也低于56%左右的世界平均水平。“十五五”時期，“出口、投資、消費”“三駕馬車”結構將進一步調整：在外部需求不穩定的情況下，我國出口很難再持續快速增長；我國大規模投資階段已經基本完成，鐵路、高速公路、機場、港口等基建項目投資下降，依靠投資穩增長的空間減小、難度加大，投資將進入到優化投資方向、提高投資效益的階段；依托14億人口的潛在國內大市場，擴大內需特別是擴大居民消費的空間極大，必然要進一步激發國內需求潛力，使內需成為拉動經濟增長的主動力。

城鎮化進入穩定發展階段。改革開放以來，我國經歷了世界上人口規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率從1978年的17.9%上升到2024年的67%，將近7億人口實現了從鄉到城的轉移。當前，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向以存量提質增效為主的階段。同時，還出現了城鎮人口分化加劇、農業轉移人口向中西部回流、“城鄉雙棲”等新的特點。同時，隨著鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接各項任務在“十四五”時期完成，“十五五”將進入鄉村全面振興階段。“十五五”時期，城鄉融合發展的需要更為迫切，將以更大力度促進城鄉人口、要素雙向流動，推動城鄉基礎設施一體化布局，在破除城鄉二元結構上取得更大的突破和實質性的進展。

人口規模進入“紅利減弱”階段。人口是經濟社會發展的基礎性、全局性、長期性和戰略性要素。“十五五”時期，我國人口數量和結構將呈現若干新特征，對經濟社會發展產生一系列深刻影響。一是總人口數量和勞動年齡人口數量下降。我國寬口徑勞動年齡人口數量（15—64歲）于2013年達到10.1041億人的峰值，2024年已下降至9.6608億人；總人口數量于2021年達到14.1260億人的峰值，2024年下降至14.0828億人。“十五五”期間，我國勞動年齡人口數量和總人口數量還將繼續呈下降趨勢，將對潛在經濟增長率產生負向影響，對擴大國內有效需求尤其是居民消費需求造成挑戰。二是人口結構老齡化和少子化挑戰加劇。2024年，我國65歲及以上人口數量為2.1969億人，在總人口中比重達到15.6%，按國際有關標準已經進入中度老齡化社會。2024年出生人口數為954萬人，僅相當于20世紀90年代的一半左右。總體來看，“十五五”時期將是我國人口老齡化水平提升最快的時期，疊加生育率持續下降和嚴重少子化，將對養老、醫療等公共服務供給和社會保障的可持續性造成更大挑戰，也要求根據人口變化優化調整公共資源配置。

碳達峰進入全面攻堅階段。2025年第一季度，我國碳排放量同比下降1.6%，過去12個月累計下降1%，這是首次在能源消費持續增長的情況下出現碳排放下降。同時，我國風電光伏發電累計裝機達到14.82億千瓦，首次超過火電裝機（14.51億千瓦），風電光伏合計發電量在全社會用電量中占比達到22.5%。隨著2030年前實現碳達峰目標臨近，圍繞能源清潔轉型、產業結構優化、經濟發展方式轉變等重點領域，國家將以更大力度去推動碳減排，并通過實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，開展固定資產投資項目碳排放評價，構建產品碳足跡管理體系和產品碳標識認證制度等機制，從源頭發力推動經濟社會綠色變革。

全面深化改革進入持續推動階段。黨的二十屆三中全會提出了300多項重大改革任務，還提出了“到二〇二九年中華人民共和國成立八十周年時，完成本決定提出的改革任務”。在研究、制定和實施“十五五”規劃的過程中，要深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，落實各項改革任務，力求通過深化改革的辦法，應對經濟社會發展中出現的新情況、新問題，不斷完善社會主義市場經濟體制。

各種風險挑戰進入累積疊加階段。“十五五”時期，我國發展的外部風險挑戰增加，不確定難預料因素增多，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生，統籌發展和安全的壓力持續加大。2025年發布的《新時代的中國國家安全》提出，中國外部安全壓力加大，西方反華勢力千方百計對中國圍堵、打壓、遏制，域外勢力加大插手中國周邊事務力度。同時，傳統和非傳統安全威脅交織融合，一些關鍵核心技術仍受制于人，經濟回升向好基礎尚不穩固，重大自然災害、安全生產事故、公共衛生事件、惡性犯罪事件等影響社會安全穩定的情況仍時有發生。房地產市場、金融領域、地方債務領域的風險尚未完全解除。安全是發展的保障，“十五五”時期，對提升安全保障能力要求更加迫切，需要進一步強化風險意識和底線思維，積極防范化解各類風險，有效防范化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性風險底線。

積極研判“十五五”規劃重點任務

總體來看，“十五五”規劃應突出以下幾方面重點任務。

以科技創新引領發展新質生產力。“十五五”時期，科技創新將進一步置于國家發展全局的核心位置，通過加強基礎研究、應用研究和技術開發，推動科技成果向現實生產力轉化。要推動科技創新和產業創新相融合，聚焦于培育和發展新質生產力，搶抓新一輪科技革命和產業變革機遇，積極開辟產業發展新賽道；通過數字化轉型、智能化綠色化改造，使傳統產業再次煥發生機，通過新舊動能平穩接續轉換，使經濟保持合理增速的同時，實現質的顯著提升。要根據不同地區的資源稟賦、產業基礎和發展潛力，制定差異化的新質生產力培育策略，鼓勵地方探索發展新質生產力的新路徑、新模式。

加快釋放消費潛能和擴大有效投資。“十五五”期間，要更好地處理投資與消費之間的關系，補上消費短板是推動我國經濟發展的客觀要求和必然選擇，投資特別是有效投資對于實現我國經濟長期持續穩定發展仍然起著關鍵作用。為此，要從就業、收入、社會保障等關鍵環節和重點領域入手，大力提振消費，推進消費提質升級；特別要重視支持消費型產業的發展，包括醫藥、化妝品、旅游等進口替代型產業，教育、醫療、健康、體育、養老、文化等非基本公共服務型產業，以及奢侈品、高品質住房、高端體育文化等中高端產品和服務，滿足不同收入群體的消費需求。同時，要更加注重優化投資方向和提高投資效益，聚焦“補短板、增后勁”，充分激發民間投資動力，保持投資合理增長。

深化改革構建高水平社會主義市場經濟體制。我國經濟治理和經濟體制仍有一些需要完善和改革的空間，完善經濟治理和深化經濟體制改革，就會激發全社會的發展動力和活力。“十四五”規劃《綱要》實施中期評估報告顯示，重點領域改革還有不少“硬骨頭”，如國有經濟布局結構需進一步優化調整，民營企業在要素獲取、市場準入、產權保護、公平競爭等方面仍面臨諸多制約。“十五五”期間，全面深化改革持續推進，從現實需要出發，從最緊迫的事情抓起，各地各部門要持續推出條件成熟、可感可及的改革舉措，加快形成有利于高質量發展的體制機制，激發各類經營主體活力。緊盯重要領域、關鍵環節進行重點改革攻堅，突出抓好全國統一大市場建設。深化國有企業改革，深入研究形勢、研究市場、研究行業，立足自身基礎和優勢，推進國有資本“三個集中”，推動重點產業提質升級，切實增強主業實業核心競爭力。貫徹實施民營經濟促進法，保證民營企業依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭。

堅定不移擴大高水平對外開放。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是貫徹新發展理念的重大舉措。“十五五”期間，我國將始終堅持對外開放不動搖，穩步擴大制度型開放，有序擴大自主開放和單邊開放，以開放促改革促發展。穩定對外貿易發展，促進跨境電商、內外貿一體化、服務貿易發展，培育綠色貿易、數字貿易等新增長點。推進服務業擴大開放，鼓勵外國投資者擴大投資，加強外資企業服務保障，持續營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。推動高質量共建“一帶一路”，統籌推進重大標志性工程和“小而美”民生項目建設，優化產業鏈供應鏈國際合作布局。

促進城鄉融合和區域協調發展。長期以來，我國在快速發展過程中產生了區域發展不平衡、城鄉發展不平衡等結構性問題，解決好這些問題，就是結構性紅利，就可以獲得結構性發展空間。“十五五”期間，應進一步發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略的疊加效應，積極培育新的增長極。深入實施西部大開發、東北全面振興、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化等戰略，深化東、中、西、東北地區產業協作，加強跨區域融合和城市群聯動。積極穩妥推進以人為本的新型城鎮化，完善城鄉融合發展的體制機制。統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，推進農業轉移人口市民化，促進大中小城市協調發展，提高城市安全韌性水平。

推動民生建設更加公平、均衡、普惠、可及。“十五五”時期，我國將堅持以人民為中心，采取更多惠民生、暖民心舉措，著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕。增強社會保障公平性，深化社會保障制度改革，有效擴大社會保障覆蓋面。加強低收入群體兜底幫扶，合理確定調整最低生活保障標準，切實保障困難群眾基本生活。提高基本公共服務均衡性，縮小城鄉、區域之間的公共服務差距，推動基本公共服務供給與人口變化相協調。擴大基礎民生服務普惠性，推動教育資源擴優提質，推進優質醫療衛生資源共享，大力發展“一老一小”普惠服務，促進教育、醫療、人口服務資源下沉和均衡布局。提升多樣化社會服務可及性，完善全民健身公共服務體系、公共文化服務體系，滿足不同年齡層次人群的發展需求。

碳達峰引領經濟社會發展全面綠色轉型。“十五五”期間，我國將統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、氣候變化應對，協同推進降碳減污擴綠增長，加快經濟社會發展全面綠色轉型。持續深入推進藍天、碧水、凈土保衛戰，加強生態系統修復治理，持續改善生態環境質量。加快發展綠色低碳經濟，營造綠色低碳產業健康發展生態，培育綠色建筑等新增長點。健全綠色消費激勵機制，推動形成綠色低碳的生產方式和生活方式。積極穩妥推進碳達峰碳中和，規劃應對氣候變化一攬子重大工程，加快推動重點領域節能降碳改造，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，積極參與和引領全球環境與氣候治理。

強化重點領域安全能力建設。“十五五”期間，我國將高度重視國家安全和社會穩定，更好統籌發展和安全，堅持在發展中逐步化解風險，努力實現高質量發展和高水平安全的良性互動。全方位夯實糧食安全根基，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，落實耕地保護和糧食安全責任制，嚴格耕地占補平衡管理，保持糧食播種面積總體穩定。大力提升能源資源安全保障能力，全力確保重要產業鏈供應鏈安全。積極防范金融領域風險，穩妥處置地方中小金融機構風險，完善應對外部風險沖擊預案，有效維護金融安全穩定。持續用力推動房地產市場止跌回穩。穩妥化解地方政府債務風險，堅持在發展中化債、在化債中發展。

（作者單位為中咨戰略研究院）