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我國(guó)重大政策思路及關(guān)鍵要點(diǎn)探討

曹玫

摘要：政策評(píng)估是伴隨著一個(gè)國(guó)家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產(chǎn)生，并與之同步演化、相互促進(jìn)。我國(guó)重大政策評(píng)估應(yīng)探索和構(gòu)建符合國(guó)情、符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的評(píng)估系統(tǒng)及模型方法。研究認(rèn)為，新時(shí)代我國(guó)重大政策評(píng)估應(yīng)該突出以人民為中心、貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代特點(diǎn)，堅(jiān)持系統(tǒng)論的評(píng)估思路方法，在評(píng)估過(guò)程中遵循突出系統(tǒng)性、兼顧重點(diǎn)，突出宏觀性、兼顧微觀，突出趨勢(shì)性、兼顧時(shí)點(diǎn)，突出總體性、兼顧細(xì)節(jié)的原則，對(duì)政策投入的適當(dāng)性、投入-產(chǎn)出的效率、投入-效果的有效性、投入-效果-影響的相關(guān)性、效果-影響的可持續(xù)性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。具體工作過(guò)程中，需要抓住政策導(dǎo)向的還原、政策結(jié)構(gòu)的拆解以及評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；重大政策；評(píng)估；思路；關(guān)鍵要點(diǎn)

政策評(píng)估是國(guó)家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和政府管理創(chuàng)新的重要舉措，是促進(jìn)政策落到實(shí)處的重要方案。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視科學(xué)決策、民主決策，高度重視政策評(píng)估對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。目前，在中央層面，一些重大改革方案和政策舉措出臺(tái)之前，通常委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為完善改革決策的重要依據(jù)；在對(duì)有關(guān)重大政策措施落實(shí)情況進(jìn)行督查過(guò)程中，也會(huì)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施評(píng)價(jià)；有關(guān)部門(mén)已經(jīng)或正在研究制定建立健全政策評(píng)估制度的指導(dǎo)性文件。因此，結(jié)合我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、社會(huì)管理模式等基本國(guó)情，根據(jù)我國(guó)開(kāi)展政策評(píng)估的實(shí)際需要，對(duì)政策評(píng)估開(kāi)展深入研究，加快構(gòu)建中國(guó)特色政策評(píng)估體系具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重大政策及其基本特征

（一）重大政策的內(nèi)涵

“政策”作為專業(yè)術(shù)語(yǔ)有多種定義，最具代表性的闡釋就是《辭海》對(duì)“政策”的定義，即國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則和具體措施[1]。在新中國(guó)成立70多年的政策實(shí)踐中，根據(jù)國(guó)家發(fā)展需要和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)，我國(guó)政府先后制定、實(shí)施和調(diào)整了各種不同的政策，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要推動(dòng)作用。為滿足加強(qiáng)政策體系頂層設(shè)計(jì)的需要，我國(guó)通過(guò)組織調(diào)整、智庫(kù)建設(shè)、強(qiáng)化咨詢等多種方式不斷加強(qiáng)決策能力建設(shè)，極大地提高了政策產(chǎn)出能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年底前我國(guó)中央和國(guó)家相關(guān)部門(mén)就已經(jīng)出臺(tái)1900多項(xiàng)改革措施、意見(jiàn)和方案，再加上一些配套保障措施、衍生政策，以及試點(diǎn)政策等，我國(guó)已經(jīng)形成體量龐大的、高度密集的改革政策群[2]。而所謂“重大”即大而重要（常用于抽象事物），那么在我國(guó)政策實(shí)踐及政治語(yǔ)境中，重大政策應(yīng)該是指黨政機(jī)關(guān)（包括立法、司法、行政等部門(mén)在內(nèi)的廣義行政系統(tǒng)）依照法定職權(quán)制定的涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局問(wèn)題、結(jié)構(gòu)問(wèn)題及特定領(lǐng)域重要問(wèn)題，實(shí)施涉及對(duì)象較為廣泛，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的政策。

（二）重大政策的基本特征

我國(guó)現(xiàn)行重大政策，總體而言具有如下基本特征：

1.政策影響的戰(zhàn)略性

重大政策往往是針對(duì)重大問(wèn)題提出，在很大程度上是國(guó)家或地區(qū)戰(zhàn)略意圖的直接體現(xiàn)，是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和戰(zhàn)略舉措的部署，具有很強(qiáng)的引導(dǎo)性和指導(dǎo)作用，其影響的時(shí)間、空間范圍應(yīng)是其他政策、規(guī)劃所不能比擬的。

2.目標(biāo)任務(wù)的綜合性

重大政策的提出普遍以“五位一體”總體布局為指引，注重多領(lǐng)域多環(huán)節(jié)的協(xié)同效應(yīng)。與此同時(shí)，重大政策一方面是指導(dǎo)當(dāng)前發(fā)展的必需之舉，旨在破解當(dāng)下的發(fā)展困境，另一方面是引領(lǐng)未來(lái)創(chuàng)新的必要之策，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)做出預(yù)期和應(yīng)對(duì)，因此重大政策既要提出長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大政方針，又要解決當(dāng)前面臨的實(shí)際問(wèn)題，目標(biāo)任務(wù)需要統(tǒng)籌兼顧，遠(yuǎn)近結(jié)合。

3.實(shí)施舉措的集成性

重大政策是對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域、重要問(wèn)題做出的總體部署，在實(shí)踐中一般需要對(duì)各項(xiàng)部署從多個(gè)領(lǐng)域分別進(jìn)行細(xì)化分解，提出更加具體的實(shí)施舉措，從而形成完整的任務(wù)體系。并且現(xiàn)階段的重大政策實(shí)施舉措已經(jīng)不僅僅局限于增加資金的投入，而是從人、財(cái)、物、體制機(jī)制等多方面進(jìn)行投入，對(duì)多種措施進(jìn)行系統(tǒng)集成，共同促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

4.實(shí)施過(guò)程的動(dòng)態(tài)性

重大政策一般有較長(zhǎng)的實(shí)施周期。在此過(guò)程中，政策實(shí)施的內(nèi)外環(huán)境、相關(guān)各方及其需求往往有可能發(fā)生較大變化，各參與主體需要不斷進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)，任務(wù)目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑也需要進(jìn)行不斷完善和動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

二、政策評(píng)估理論方法現(xiàn)狀

政策評(píng)估的目的在于通過(guò)弄清現(xiàn)狀、找到問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為政策的延續(xù)、修正、終止和重新制定新政策提供依據(jù)[3]。廣義的“政策評(píng)估”，是對(duì)政策周期全過(guò)程的全面評(píng)估，具體分為對(duì)政策的事前、事中和事后評(píng)估三種基本類(lèi)型[4]，既涉及到對(duì)政策制定的評(píng)估，還包括對(duì)政策執(zhí)行、政策監(jiān)測(cè)、政策終結(jié)以及政策結(jié)果的評(píng)估。狹義的“政策評(píng)估”則是專指事后評(píng)估，即對(duì)政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，主要著眼于政策落地后所產(chǎn)生的實(shí)際效果[5]。也有學(xué)者將政策的事前評(píng)估納入“政策分析”的范疇。

從政策評(píng)估理論框架看，基于不同的認(rèn)識(shí)論假設(shè)和方法論取向，政策評(píng)估理論框架大體經(jīng)歷實(shí)證主義取向的評(píng)估階段、構(gòu)建主義取向的評(píng)估階段、現(xiàn)實(shí)主義取向的評(píng)估階段以及現(xiàn)實(shí)的構(gòu)建與再構(gòu)建的評(píng)估階段。目前在實(shí)際操作層面，政策評(píng)估的理論方法分析框架主要包括三類(lèi)：一是基于主體“多方協(xié)調(diào)”的評(píng)估理論，即將各種主觀評(píng)價(jià)融入政策評(píng)估過(guò)程中，并試圖建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制推動(dòng)實(shí)施政策評(píng)估并以期改善政策績(jī)效；二是基于目標(biāo)與結(jié)果“一致性”的評(píng)估理論，即以政策實(shí)施效果作為評(píng)估政策是否成功的依據(jù)；三是基于實(shí)施過(guò)程本身的評(píng)估理論，強(qiáng)調(diào)對(duì)于政策是否成功的判斷應(yīng)當(dāng)從簡(jiǎn)單地分析政策與結(jié)果之間的線性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)政策實(shí)施過(guò)程的系統(tǒng)性分析。

從政策評(píng)估方法論看，政策評(píng)估方法大多建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和模型的基礎(chǔ)之上。按照評(píng)價(jià)與所使用信息特征的關(guān)系，可將政策評(píng)估方法分為基于數(shù)據(jù)的評(píng)估、基于模型的評(píng)估、基于專家知識(shí)的評(píng)估以及基于數(shù)據(jù)、模型、專家知識(shí)的綜合評(píng)估等類(lèi)型。從評(píng)估具體技術(shù)的視角，可將評(píng)估方法分為三大類(lèi)：一是評(píng)價(jià)類(lèi)方法，即通過(guò)建立指標(biāo)體系，使用客觀數(shù)據(jù)或?qū)＜乙庖?jiàn)，對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，以判斷其政策實(shí)施效果；二是預(yù)測(cè)類(lèi)方法，主要是對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行預(yù)測(cè)與分析，以便更好地為政策的制定與調(diào)整提供依據(jù)，從而提高政策實(shí)施的有效性；三是模擬類(lèi)方法，即通過(guò)建立動(dòng)態(tài)或靜態(tài)評(píng)估模型，對(duì)政策制定和實(shí)施過(guò)程中所產(chǎn)生的政策效應(yīng)和實(shí)施效果進(jìn)行模擬。近年來(lái)，重大政策的評(píng)估更加強(qiáng)調(diào)重視預(yù)測(cè)類(lèi)和模擬類(lèi)評(píng)估方法的研究和應(yīng)用。從實(shí)踐效果看，在具體的政策評(píng)估過(guò)程中，所采用的評(píng)估技術(shù)方法并非一種，在同一次政策評(píng)估中可以兼容多種技術(shù)方法，如線性回歸法、層次分析法及德?tīng)栰撤ǖ榷喾N方法的疊加應(yīng)用。

三、我國(guó)重大政策評(píng)估的思路

政策評(píng)估伴隨著一個(gè)國(guó)家的政治體制和政策體系發(fā)展逐漸產(chǎn)生，并與之同步演化、相互促進(jìn)，政策評(píng)估的理論與實(shí)踐必然會(huì)體現(xiàn)其時(shí)代特征和本國(guó)、本地區(qū)的特點(diǎn)。我國(guó)重大政策評(píng)估工作要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)和根本遵循，服務(wù)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略全局，不斷推進(jìn)政策評(píng)估的制度化、規(guī)范化、程序化，加強(qiáng)政策評(píng)估的本土化、科學(xué)化研究，推動(dòng)構(gòu)建符合國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要的中國(guó)特色政策評(píng)估體系,從而實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，讓人民群眾切實(shí)感受到政策的溫度。

（一）總體要求

1.突出時(shí)代特征

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，很多領(lǐng)域的改革與發(fā)展遇到深層次矛盾，對(duì)于重大政策的評(píng)估要做到從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，突出時(shí)代特征。

第一，堅(jiān)持以人民為中心。為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求。因此，一定要把“以人民為中心”作為政策評(píng)估必須遵循的價(jià)值理念，通過(guò)評(píng)估促進(jìn)政策實(shí)施的高質(zhì)量、高效率，使人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

第二，貫徹新發(fā)展理念。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，是精準(zhǔn)破解發(fā)展瓶頸和難題、塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)、引領(lǐng)新階段創(chuàng)新發(fā)展的理論指導(dǎo)和實(shí)踐指南。貫徹新發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。重大政策評(píng)估必須把新發(fā)展理念貫穿于評(píng)估工作的全過(guò)程，無(wú)論是方式方法還是評(píng)估成果的形成都要體現(xiàn)新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。

第三，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新階段，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。重大政策評(píng)估既要關(guān)注發(fā)展量的合理增長(zhǎng)，更要強(qiáng)調(diào)發(fā)展質(zhì)的穩(wěn)步提升，將實(shí)現(xiàn)更充分更均衡的發(fā)展，在更高水平上實(shí)現(xiàn)供給和需求的動(dòng)態(tài)平衡作為政策評(píng)估的重要基準(zhǔn)。

2.堅(jiān)持系統(tǒng)觀念

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的世界觀和方法論的重要內(nèi)容，也是指導(dǎo)我國(guó)政策評(píng)估工作的重要遵循。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨中央堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)，根據(jù)新的實(shí)踐需要，形成一系列新布局和新方略。習(xí)近平總書(shū)記指出“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”。黨的二十大報(bào)告提出，我們要善于通過(guò)歷史看現(xiàn)實(shí)、透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，把握好全局和局部、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、宏觀和微觀、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的關(guān)系，不斷提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力，為前瞻性思考、全局性謀劃、整體性推進(jìn)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)提供科學(xué)思想方法。對(duì)于重大政策的評(píng)估，必須樹(shù)立系統(tǒng)化的工作意識(shí)，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，條分縷析、綜合研判，結(jié)合理論和實(shí)際，得出科學(xué)的預(yù)見(jiàn)和結(jié)論。具體開(kāi)展工作過(guò)程中，要系統(tǒng)地研讀政策文本、系統(tǒng)地考慮反映不同屬性維度的指標(biāo)、系統(tǒng)地形成評(píng)估結(jié)論等。

（二）基本原則

綜合考慮重大政策的特點(diǎn)和實(shí)際開(kāi)展工作的可行性，政策評(píng)估活動(dòng)應(yīng)該遵循以下基本原則：

1.突出系統(tǒng)性，兼顧重點(diǎn)

既有的重大政策內(nèi)容豐富，是不同領(lǐng)域按照一定結(jié)構(gòu)關(guān)系和作用機(jī)理共同形成的政策體系，這就要求評(píng)估必須突出系統(tǒng)性。按照系統(tǒng)論的思維方法，系統(tǒng)性評(píng)估應(yīng)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作。研究表明，系統(tǒng)中的某一方面可能會(huì)對(duì)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，但有可能被其他方面的影響所消解或放大，評(píng)估應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注那些具有戰(zhàn)略影響的關(guān)鍵方面。針對(duì)關(guān)鍵內(nèi)容的重點(diǎn)評(píng)估，對(duì)總體評(píng)估結(jié)論的形成具有重要的甚至決定性影響。

2.突出宏觀性，兼顧微觀

重大政策是政府對(duì)部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或者某些重要領(lǐng)域的總體部署，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，要重視把握政策對(duì)區(qū)域或領(lǐng)域發(fā)展的整體性影響，由此形成評(píng)估的基本結(jié)論。但任何宏觀整體的認(rèn)識(shí)都有其微觀基礎(chǔ)，在對(duì)重大政策的效果作評(píng)估時(shí)，往往要通過(guò)某些具體指標(biāo)或具體項(xiàng)目來(lái)測(cè)度重大舉措的工作效果，在此基礎(chǔ)上綜合判斷各種重點(diǎn)領(lǐng)域的進(jìn)展，進(jìn)而形成重大政策效果的評(píng)估結(jié)論。

3.突出趨勢(shì)性，兼顧時(shí)點(diǎn)

重大政策具有很強(qiáng)的前瞻性和指導(dǎo)性，這一特點(diǎn)要求評(píng)估必須突出趨勢(shì)性，從發(fā)展趨勢(shì)判斷政策的執(zhí)行效果，判斷領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)是否符合政策確定的戰(zhàn)略取向，主要戰(zhàn)略性措施能否落實(shí)。若政策的實(shí)施具有明確的期限，則需要對(duì)時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。如果時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)與預(yù)期目標(biāo)偏離過(guò)大，則表明相關(guān)政策的實(shí)施效果不理想，因而時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)對(duì)形成評(píng)估結(jié)論具有非常重要的影響。

4.突出總體性，兼顧細(xì)節(jié)

重大政策的廣泛性特征決定了評(píng)估結(jié)論要突出總體性。政策所作用的對(duì)象往往是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，對(duì)該系統(tǒng)的分析評(píng)估往往需要面對(duì)很大的不確定性，包括各方面關(guān)系的不確定性、系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的不確定性等。因此，重大政策的評(píng)估應(yīng)在不影響整體評(píng)價(jià)結(jié)論的前提下，允許對(duì)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行粗略處理，但不應(yīng)影響評(píng)估結(jié)論的可靠性。對(duì)于那些具有明確可以量化的政策目標(biāo)，尤其是向社會(huì)鄭重承諾的公共服務(wù)責(zé)任目標(biāo)，其評(píng)估結(jié)論應(yīng)力求精確，以便切實(shí)發(fā)揮政策評(píng)估的作用。

（三）評(píng)估的基本框架

重大政策往往由目標(biāo)、路徑、措施等基本要件構(gòu)成。其中，政策目標(biāo)是政策所指向的預(yù)期效果和影響；路徑，是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)應(yīng)采用的方式；措施，是在路徑指引下應(yīng)采取的具體手段，工程、項(xiàng)目等。在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中，這些內(nèi)容可以進(jìn)行進(jìn)一步拆解，一是從政策目標(biāo)（要解決的核心問(wèn)題）入手，向上逐級(jí)分析其影響及后果，向下逐層分析其原因，構(gòu)建出整個(gè)政策制定和執(zhí)行的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)；二是從實(shí)施政策所需投入的資源和措施入手，向上推導(dǎo)這些投入的實(shí)際產(chǎn)出、達(dá)到的效果、產(chǎn)生的影響，進(jìn)而與政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在邏輯進(jìn)行比較并做出評(píng)價(jià)。這些拆解便產(chǎn)生以政策的“影響-效果（成果）-產(chǎn)出-活動(dòng)-投入”為主線的政策評(píng)估基本鏈條。影響是指部分可歸因于該項(xiàng)政策效果在更高層次所產(chǎn)生的效應(yīng)，如對(duì)國(guó)家、區(qū)域、行業(yè)、領(lǐng)域等不同層面的影響結(jié)果；效果是指可以直接歸因于政策目標(biāo)群的結(jié)果效應(yīng)或績(jī)效變化；產(chǎn)出是指政策產(chǎn)生的直接實(shí)物或服務(wù)結(jié)果；活動(dòng)是將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出而實(shí)施的措施；投入是指所需的資金、人力、物力和其他資源。

將上述政策評(píng)估所涉及的相關(guān)要素進(jìn)行結(jié)構(gòu)化整合，就形成政策評(píng)估的基本邏輯鏈條，包括評(píng)估政策制定的目的（效能、公平性）、目標(biāo)（效率、反應(yīng)度）、舉措（充分性、適當(dāng)性），以及宏觀效果（影響）和政策的可持續(xù)性（執(zhí)行能力）等相關(guān)內(nèi)容[6]。結(jié)合我國(guó)政策評(píng)估的實(shí)踐和亞洲開(kāi)發(fā)銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等相關(guān)機(jī)構(gòu)的做法[7,8]，這里提出政策評(píng)估的內(nèi)容如下。

1.政策投入的適當(dāng)性

評(píng)估政策本身的制定是否符合相關(guān)戰(zhàn)略需求，與其他政策及規(guī)劃的互補(bǔ)性、協(xié)調(diào)性和適配性如何，檢查新制定的政策在避免重復(fù)工作的同時(shí)能否實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。

2.投入-活動(dòng)-產(chǎn)出的效率

直接驗(yàn)證為實(shí)現(xiàn)政策投入所需資源與取得產(chǎn)出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，評(píng)判這些投入是否具有效率。一般采用費(fèi)用-效益分析（cost-benefit analysis,CBA）和費(fèi)用-效果分析（cost-effectiveness analysis,CEA）等方法。CBA適用于政策效益可貨幣量化計(jì)量，如對(duì)政府財(cái)政資金投資效益的評(píng)估，CEA主要應(yīng)用于效益無(wú)法進(jìn)行貨幣量化的政策評(píng)估。

3.投入-產(chǎn)出-效果的有效性

政策必須能夠解決所針對(duì)的具體問(wèn)題。有效性即評(píng)價(jià)政策投入在多大程度上解決了具體問(wèn)題。實(shí)際操作中應(yīng)在產(chǎn)出評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步深化分析，確定直接歸因于該項(xiàng)政策的直接效果。

4.投入-效果-影響的相關(guān)性

在相關(guān)戰(zhàn)略框架下制定的重大政策應(yīng)該對(duì)國(guó)家或區(qū)域重大戰(zhàn)略等的實(shí)現(xiàn)具有正面影響，相關(guān)性即評(píng)價(jià)政策的實(shí)施對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性目標(biāo)所產(chǎn)生的影響程度。

5.效果、影響的可持續(xù)性

政策不僅要適應(yīng)當(dāng)時(shí)環(huán)境，而且能夠隨著環(huán)境的變化而靈活做出調(diào)整，可持續(xù)性即評(píng)估政策在預(yù)計(jì)的時(shí)間內(nèi)能否適應(yīng)環(huán)境變化，持續(xù)發(fā)揮作用。包括持續(xù)長(zhǎng)期受益的可能性，以及凈效益的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，體現(xiàn)影響效果的持續(xù)韌性。

具體邏輯框架結(jié)構(gòu)參照?qǐng)D1。

圖1 重大政策評(píng)估模型框架

（四）基于基本框架的綜合評(píng)估

上述模型框架提出了重大政策評(píng)估的主要內(nèi)容包括適當(dāng)性、效率、有效性、相關(guān)性、可持續(xù)性等五大核心要素。從我國(guó)目前已經(jīng)開(kāi)展的政策評(píng)估工作實(shí)際情況看，評(píng)估結(jié)論主要以定性描述為主，對(duì)于目標(biāo)等的執(zhí)行情況則比較傾向于以很好、較好、一般、較差、差等等級(jí)來(lái)表示。借鑒有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的做法，研究認(rèn)為我國(guó)重大政策的評(píng)估，除進(jìn)行五大核心要素的單項(xiàng)評(píng)估外，還應(yīng)進(jìn)行綜合評(píng)估。具體評(píng)估過(guò)程中，評(píng)估人員應(yīng)根據(jù)政策的實(shí)際情況選取恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估指標(biāo)，依據(jù)評(píng)估的目標(biāo)、數(shù)據(jù)的獲取情況、評(píng)估的時(shí)間周期、評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量要求等因素，選取恰當(dāng)?shù)姆椒ㄟM(jìn)行評(píng)估。需要說(shuō)明的是：對(duì)于重大政策而言，以定量分值作為評(píng)估結(jié)論會(huì)丟失很多重要關(guān)鍵信息，因此量化的分值只能作為評(píng)估的一部分，作用在于形成直觀的印象和不同政策效果評(píng)估量化結(jié)果之間的比較，完整的評(píng)估結(jié)論還應(yīng)包括評(píng)估過(guò)程的主要發(fā)現(xiàn)，不同要素的評(píng)估結(jié)論，以及相關(guān)的問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)和趨勢(shì)等內(nèi)容。

四、重大政策評(píng)估實(shí)踐需要關(guān)注的幾個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)

（一）政策導(dǎo)向的還原

重大政策導(dǎo)向鮮明，集中體現(xiàn)黨的路線、方針和政策。評(píng)估重大政策，首先要明確重大政策的根本導(dǎo)向，即其需要解決的最主要問(wèn)題，這既是重大政策本身的應(yīng)有之義，也是重大政策評(píng)估的最基本出發(fā)點(diǎn)。在實(shí)際操作層面，重大政策的導(dǎo)向還原工作，不是簡(jiǎn)單地對(duì)政策進(jìn)行解讀，而是要明確評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是否正確。對(duì)于體系極為龐大的重大政策，還應(yīng)明確其政策評(píng)估的邊界。為做好這項(xiàng)工作，應(yīng)綜合安排下列工作：一是在有條件的情況下，邀請(qǐng)政策提出部門(mén)提供重大政策的有關(guān)說(shuō)明情況，如政策出臺(tái)背景和政策制定過(guò)程中著力解決的關(guān)鍵問(wèn)題等；二是如果無(wú)法邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行相關(guān)解讀或提供輔助材料等，則應(yīng)邀請(qǐng)?jiān)撜哳I(lǐng)域的知名專家等進(jìn)行相應(yīng)的解析；三是在此基礎(chǔ)上，評(píng)估團(tuán)隊(duì)要對(duì)所評(píng)估政策的時(shí)代背景、重要現(xiàn)實(shí)意義等進(jìn)行充分闡釋。

（二）政策結(jié)構(gòu)的拆解

重大政策站位高、覆蓋廣、影響大，從決策到實(shí)施都面臨很多重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，因此在其實(shí)施過(guò)程中往往需要統(tǒng)籌多項(xiàng)相關(guān)配套政策，從而形成一個(gè)龐大的政策樹(shù)系。在評(píng)估過(guò)程中首先需要對(duì)政策體系進(jìn)行梳理，通過(guò)梳理政策結(jié)構(gòu)，厘清評(píng)估的主要內(nèi)容和基本路線。因此，政策結(jié)構(gòu)的拆解是展現(xiàn)政策、計(jì)劃、規(guī)劃和項(xiàng)目間的相互關(guān)系，體現(xiàn)行政主體的管理目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑的重要方式[9]。

體系化的政策往往可以分為若干個(gè)層次，處于首要地位的是“元”政策，位于政策體系結(jié)構(gòu)的最高層次。所謂“元”是政策導(dǎo)向還原后梳理的首要問(wèn)題。其次，應(yīng)以“元”政策為切入點(diǎn)，對(duì)重大政策的第二級(jí)框架進(jìn)行梳理，識(shí)別和明確重大政策的模塊化組合。任何重大政策的“元”政策的具體執(zhí)行，都需要從若干方面和領(lǐng)域制定相關(guān)的配套措施，成為該項(xiàng)政策內(nèi)部相互關(guān)聯(lián)且必不可少的有機(jī)組成部分。再次，對(duì)每一項(xiàng)具體的政策模塊按照“投入-活動(dòng)-產(chǎn)出”的構(gòu)架進(jìn)一步拆解，形成更為具體的政策單元和政策評(píng)估的具體對(duì)象。整個(gè)政策體系的分析過(guò)程就是從政策目標(biāo)到組織實(shí)施的具體分析過(guò)程，最終分解形成政策影響、政策目標(biāo)、政策產(chǎn)出、具體活動(dòng)和投入等相關(guān)內(nèi)容。

在實(shí)際拆解時(shí)應(yīng)特別關(guān)注三個(gè)層面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一是該項(xiàng)重大政策與其他相關(guān)政策的關(guān)系，這種關(guān)系決定了擬評(píng)估重大政策的范圍、邊界，為界定該項(xiàng)政策的實(shí)際效果厘清影響范圍；二是研判重大政策內(nèi)部各個(gè)政策構(gòu)成要素及其完備性、系統(tǒng)性和邏輯性；三是分析每項(xiàng)子政策內(nèi)部各政策要素脈絡(luò)的完備性、系統(tǒng)性和邏輯性。

（三）評(píng)估指標(biāo)的選擇

評(píng)估指標(biāo)的選擇對(duì)于形成評(píng)估結(jié)論具有重要影響。重大政策的評(píng)估必須合理選擇評(píng)估指標(biāo)。評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)該遵從系統(tǒng)性、科學(xué)性、獨(dú)立性、代表性、可比性等原則，具體注意以下幾個(gè)方面：一是絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)的取舍。被評(píng)價(jià)政策的外在表現(xiàn)往往是一個(gè)多面體，應(yīng)將多個(gè)絕對(duì)指標(biāo)和相對(duì)指標(biāo)結(jié)合起來(lái)才能更加全面地反映該項(xiàng)政策的復(fù)雜內(nèi)涵；二是指標(biāo)之間的關(guān)系問(wèn)題。要盡可能全面地剖析指標(biāo)之間的相關(guān)性，避免對(duì)指標(biāo)進(jìn)行加總以形成有關(guān)政策效果的整體判斷時(shí)，違反系統(tǒng)的整體不等于局部之和的系統(tǒng)論觀點(diǎn)[10]。三是指標(biāo)數(shù)量問(wèn)題。指標(biāo)的選擇往往具有很強(qiáng)的主觀色彩，若包含的指標(biāo)數(shù)量太少，則所形成的評(píng)估指標(biāo)體系將無(wú)法反映評(píng)價(jià)對(duì)象的全貌，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)片面性。但是，如果指標(biāo)體系過(guò)于龐大，會(huì)使評(píng)價(jià)系統(tǒng)變得遲鈍，增刪若干指標(biāo)或者改變一些指標(biāo)量化評(píng)估值的大小，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果幾乎沒(méi)有任何影響。因此，選擇指標(biāo)需要關(guān)注指標(biāo)數(shù)量及其構(gòu)成問(wèn)題。

五、幾點(diǎn)意見(jiàn)建議

（一）進(jìn)一步提高對(duì)重大政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)

重大政策是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是表達(dá)國(guó)家意志、指引戰(zhàn)略方向、協(xié)調(diào)各方關(guān)系、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化非常重要。相比美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等西方國(guó)家和聯(lián)合國(guó)、歐盟、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織，我國(guó)政策評(píng)估實(shí)踐起步較晚，仍有待進(jìn)一步深入。建議進(jìn)一步提高對(duì)政策評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)重大政策評(píng)估深入開(kāi)展。當(dāng)前應(yīng)將主要精力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、生態(tài)環(huán)境、民生建設(shè)等公眾高度關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域有序推進(jìn)相關(guān)政策的評(píng)估工作。

（二）加強(qiáng)政策評(píng)估理論方法研究

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始了政策評(píng)估的研究和實(shí)踐，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展形成了“對(duì)比-借鑒”和“實(shí)踐-反思”兩條基本路徑[11]，但與我國(guó)政策評(píng)估的實(shí)際需求相比，相關(guān)理論方法仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)，比如針對(duì)特定類(lèi)型評(píng)估對(duì)象的評(píng)估模式、評(píng)估主體和組織方式優(yōu)化問(wèn)題，評(píng)估結(jié)果對(duì)政策實(shí)施的反饋機(jī)制構(gòu)建和完善問(wèn)題，政策評(píng)估方法的“工具箱”構(gòu)建以及質(zhì)性和量化分析的具體方式及各種方式的有機(jī)結(jié)合等，都需要通過(guò)加強(qiáng)政策評(píng)估理論方法的系統(tǒng)化深入研究。

（三）探索健全全過(guò)程政策評(píng)估體系

當(dāng)前我國(guó)政策制定和實(shí)施過(guò)程中，一定程度存在重制定、輕落實(shí)等現(xiàn)象；具體政策難以適應(yīng)不同區(qū)域、特定領(lǐng)域的具體情況及特殊需求，導(dǎo)致執(zhí)行困難；一些政策難以反映變化了的新情況，政策調(diào)整有待完善等問(wèn)題，缺乏基于政策周期全過(guò)程的跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。應(yīng)在梳理政策制定、實(shí)施全過(guò)程監(jiān)測(cè)評(píng)估相關(guān)要求的基礎(chǔ)上，健全全過(guò)程政策評(píng)估體系，在繼續(xù)做好前期評(píng)估的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政策實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的中期評(píng)估，對(duì)其實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)和分析評(píng)價(jià)，提出修改完善的建議。在政策執(zhí)行后期，應(yīng)重視組織開(kāi)展政策后評(píng)價(jià)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為新政策的制定提供借鑒。

（四）完善多方參與的重大政策評(píng)估機(jī)制

要強(qiáng)化與高校和高端智庫(kù)等專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，培養(yǎng)專業(yè)化的政策評(píng)估人才隊(duì)伍，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)化的政策評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織。同時(shí)，在公共服務(wù)、環(huán)境生態(tài)和民生建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，引入公眾參與評(píng)價(jià)，建立群眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，優(yōu)化地方政府的績(jī)效導(dǎo)向，推動(dòng)樹(shù)立以人民為中心的政績(jī)觀。

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