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WOD模式在城市內澇防治領域的

應用研究

張建紅 彭圣

摘要：當前城市內澇治理補短板任務依然嚴峻，城市排水防澇基礎設施建設資金不足問題依然突出。城市內澇防治項目具有較強的公益性，單一實施城市內澇防治項目難以達到資金的自平衡。采用WOD模式開展城市內澇防治，通過“肥瘦搭配”、一體化實施，在一定條件下能夠使WOD項目整體達到資金自平衡，同時能夠在一定程度上緩解城市內澇治理建設資金不足的壓力。通過黃河沿線某城市道路內澇防治采用WOD模式的案例研究，闡述了WOD模式的自平衡機理，W與D具有較強的相關性，WOD模式應用于城市內澇防治是可行的。最后，提出了探索WOD模式在城市內澇治理中的實操路徑、堅守項目實施的合規性底線的建議。

關鍵詞：內澇防治；WOD模式；主要路徑；案例研究；相關性分析

一、背景

近年來，“城市看海”已經成為網絡熱詞，“逢雨必澇”更是成為我國各大城市常見的“城市病”，考驗著城市的防洪排澇能力。城市內澇是指由于強降水或連續性降水超過城市排水能力致使城市內產生積水災害的現象[1]。水利部的統計數據顯示，2006年-2021年的15年間，我國平均每年有100個縣級以上城市遭受內澇災害，給人民群眾的生命安全和財產安全帶來極大的威脅。城市內澇頻發的主要原因是城市排水系統等基礎設施的建設跟不上城市發展的步伐，導致了城市內澇問題的日益嚴重。本文將從項目組合實施方式角度深入分析城市內澇治理補短板的創新方式。

二、現狀及存在問題

（一）城市內澇災害依舊頻發且影響大

受全球氣候變化的影響，近年來我國城市暴雨內澇災害頻繁發生，城市內澇的防治形勢依然嚴峻。住房和城鄉建設部于2010年對全國32個省的351個城市進行了調查，調查顯示，2008年—2010年間全國有213個城市發生過不同程度的內澇災害，占調查城市的六成以上，內澇災害超過3次以上的城市有137個。發生內澇的城市中，最大積水深度超過50厘米的占74.6%，積水深度超過15厘米(可能淹沒小轎車排氣管的水深)的多達90%，發生內澇城市中積水時間超過半小時的城市占到78.9%，其中57個城市的最大積水時間超過12小時[1]。住房城鄉建設部公布的數據顯示，僅2022年上半年全國就有52個城市因強降雨出現不同程度的積水內澇達73次。城市內澇是由多種原因造成的，但最根本的原因是強降水或連續性降水超過了城鎮排水能力而產生積水災害。

（二）我國城市排水基礎設施建設維護投入不足

建設投資方面，我國排水管網投資總體上穩中有升，但城市排水基礎設施的建設跟不上城市發展的步伐。在人均排水管道占有量、管網密度上，我國與發達國家相比仍有不小差距。根據《中國城市建設統計年鑒》的數據顯示，截至2022年底，我國已建成的城市排水管道總長度為91.35萬公里，同比增長4.73%；人均排水管網長度約1.94米（按城區人口計算），建成區排水管道密度為12.34公里/平方公里；城市生活污水集中收集率70.06%，比上年增加1.47個百分點。國外發達國家城市排水系統規劃建設較早，現已發展較為成熟。據資料記載，2002年，德國城市排水管道長度總計達到44.6萬公里，人均長度為5.44米，城市排水管網密度平均在10公里/平方公里以上，城市污水納管率平均高達93.2%；2002年，美國城市排水管道長度大約150萬公里，人均長度為4米以上，城市排水管網密度平均在15公里/平方公里以上；2004年，日本城市排水管道長度已達到35萬公里，排水管網密度一般在20～30公里/平方公里，高的地區可達50公里/平方公里。

單位：億元

數據來源：住房城鄉建設部發布《2022年城市建設統計年鑒》

圖1  “十二五”以來全國排水管網投資情況

運維資金投入方面，據《中國城市建設統計年鑒》統計，目前用于市政基礎設施的財政性資金僅有4%投入到排水系統維護；養護維修資金90%依靠地方財政投入，難以按標準進行定期養護維護。來自國家防總的數據顯示，目前我國省會以上城市的排水標準一般只有一年一遇到兩年一遇，其它城市的排水標準更低。

（三）城市防澇補短板任務繁重

我國城市排水防澇基礎設施短板問題突出表現在兩個方面：一是各個城市對內澇問題認識不到位。在我國快速城鎮化過程中，重發展、輕保護的現象普遍存在，生態本底遭到不同程度的破壞，城市蓄水排水能力顯著降低；二是“重地上輕地下”。城市排水防澇設施長期投入不足，城市排水管渠和泵站設計和建設標準普遍偏低，“重建輕維”，管網老化、管道改造、修復嚴重不足，歷史欠賬十分突出。加之我國大部分城市汛期降雨集中，近些年不少城市出現了內澇災害[2]。

針對城市洪澇問題，黨的十九大以來，國家出臺了系列政策強調要加強“城市排水防澇”補短板建設。在國家和地方的共同努力下，我國大部分城市的內澇治理能力不斷得到提高，在一定程度上保障了人民群眾的生命安全和財產安全。然而，受城市化發展速度加快、全球溫室效應導致的城市極端暴雨天氣增多以及人民群眾對美好生活向往增加等因素的疊加影響，各城市的內澇治理能力還有待進一步提高。我國當前乃至今后相當長的一段時間內，城市排水防澇基礎設施補短板任務依舊繁重。如何解決資金短缺問題，成為城市防澇補短板面臨的難題之一。

三、內澇防治項目引入WOD模式的必要性

水安全保障導向的開發（Water-security-guarantee Oriented Development，簡稱WOD）模式通過構建“增肥哺瘦”機制，為水安全保障項目開展市場化融資奠定了基礎，豐富了現有水安全保障項目投融資方式和工具[3]。城市內澇治理是民生工程，是純公益性事業，沒有收費來源，通過WOD模式能夠將城市內澇治理工程與周邊的相關基礎設施/產業進行一體化開發建設運維，用周邊關聯基礎設施/產業開發帶來的收益彌補城市內澇治理建設及運維的投入[4]。具體作用如下：

一是能有效解決城市內澇治理資金投入不足的問題。我國城市排水建設資金來源不足問題依然嚴重，根據國家統計局數據，2021年城鎮排水建設投資額2714.74億元，與十年前相比增長近3倍，而2021年用于排水設施建設的中央專項資金不超過百億元（含排水設施建設中央基建投資預算支出以及暴雨洪澇災害等專項資金），剩余資金依靠地方政府解決。通過WOD模式的實施，能夠拓寬城市內澇治理等保民生項目的融資渠道，將無收益的內澇治理項目與周邊相關產業進行融合發展，通過“增肥哺瘦”機制和一體化實施彌補單一城市內澇治理項目收益不足和后期設施運維資金短缺的問題，從而有效破解城市內澇治理單一依靠政府投入而導致建設和維護資金不足的難題[3]。

二是能夠實現城市內澇治理項目與周邊產業融合發展。習近平總書記指出，要把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好。黨的十九屆五中全會明確提出，要增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》（國辦發〔2021〕11號）“強調要用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題”。通過WOD模式的實施，一方面能夠將城市內澇治理項目與周邊產業融合發展，一體化實施，周邊相關產業的經營收益也會反哺城市內澇治理項目，實現項目整體的資金自平衡；另一方面能夠借助WOD模式發揮市場化融資優勢，保障城市內澇治理項目建設資金的順利投入[5]。

三是探索創新城市內澇治理投融資模式的必然要求。《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》提出要通過供水和水處理等有穩定現金流的項目和內澇治理這些純公益性項目捆綁，“肥瘦搭配”，引入社會資本參與；要探索統籌防洪排澇和城市建設的新開發模式，綜合盤活土地資源和各類經營性資源來籌集資金，投入到內澇治理中。將WOD模式應用在城市內澇治理中，是貫徹落實國辦發〔2021〕11號關于“多渠道籌措資金”的內在要求，也是探索創新城市內澇治理投融資模式的必然要求。

四、城市內澇治理中應用WOD模式的主要路徑

現階段，城市內澇治理領域應用WOD模式的路徑主要有以下四種：

一是將城鎮道路雨污分流改造與沿線可經營基礎設施項目一體化實施。雨污分流改造是防治城市內澇的有效手段之一，雨污分流改造項目本身不具有收益性，通過與沿線可經營基礎設施項目捆綁，如路邊收費停車（場）、屋頂光伏、路邊充電樁等，能夠有效彌補雨污分流改造項目的收益不足。

二是“儲水池+雨水深邃+上蓋物業+雨水資源化利用”。城市中建設大型儲水池和雨水深邃，能夠對城市洪水起到較好的蓄滯作用，而利用儲水池雨水深邃的地上和地下空間能夠發展相關產業（如香港的跑馬場建立在大型儲水池上面），同時能夠將儲水池儲存的雨水通過管道輸送給相關用水單位。

三是蓄滯洪區建設與“幫扶補償”相結合。規劃、建設好蓄滯洪區，做好洪澇災害預測預警，平時可正常生產經營，洪澇災害發生前及時轉移。相關受益地區對蓄滯洪區進行對口幫扶和補償。

四是上游水庫與新能源項目和農文旅項目融合發展。上游修建水庫，以防洪、抗旱為主，兼顧水資源開發、發電、航運(如具備航運條件)，提升灌溉條件，建設高標準農田，同時發展農文旅和新能源項目。新能源和農文旅項目具有較好的經營性和收益性，能夠借助市場化的方式為上游水庫籌集資金。

五、案例研究

（一）基本情況

某市位于黃河之濱，多條河流、溝渠穿城而過，古城與新城環湖相依。市中某道路長8公里，之前很多年每年汛期屢屢上演“看海”奇觀。由于以前施工主體單位眾多，雨水管網錯接、混接、私接的現象一直存在，導致不少雨水管網不能發揮其作用，甚至成為一種擺設。另外，雖然有些區域雨污分流工程主干道施工完畢，但周邊的小區、次干道、支路尚未進行雨污分流改造，使得老管網污水外溢，加劇了路面積水匯聚。受資金、手續等因素影響，該道路雨污分流內澇防治建設計劃推進較慢。

（二）政策依據

《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》（國辦發〔2021〕11號）對城市內澇治理提出了明確的工作目標，即到2035年要總體消除防治標準內的城市內澇現象；在資金籌措方面，提出要探索統籌防洪排澇和城市建設的新開發模式，要整合盤活土地資源和各類經營性資源。

住房和城鄉建設部、國家發展改革委、水利部3部委印發《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》（建城〔2022〕36號），提出要定期排查內澇積水點，及時更新積水點清單，區分輕重緩急、影響程度，分類予以消除。加強資金保障。中央預算內投資加大對城市排水防澇體系建設的支持力度，將符合條件的項目納入地方政府專項債券支持范圍。城市人民政府利用好城市建設維護資金、城市防洪經費等現有資金渠道，支持城市內澇治理重點領域和關鍵環節。城市排水管網和泵站運行維護資金應納入城市人民政府財政預算予以保障。

水利部、國家開發銀行聯合印發《關于加大開發性金融支持力度提升水安全保障能力的指導意見》（水財務〔2022〕228號），提出要積極創新推廣融資模式，要綜合考慮水利項目特點，因地制宜創新推廣多種融資模式；對防洪工程、水生態修復等自身不產生直接收益或收益較少的項目，可采用全要素資源統籌一體化模式，整合、優化配置各種經營性基礎設施資源、產業資源、生態價值權益資源等相關資源，統籌項目建設內容和還款來源。

可見，國家對內澇治理基礎設施建設和運維是分別有資金渠道的。因此，要充分利用好相關政策性資金，通過合理配套資金、資源，實現城市內澇治理項目落地。

（三）初步思路

在該市實施城市內澇治理與沿線綠色產業一體化發展的WOD項目，擬將無收益的雨污分流內澇防治工程項目與有收益的充電樁（站）、路邊收費停車（場）、沿線公共建筑屋頂光伏發電等項目有效融合、組合實施，從而實現整體項目的投資回收。具體而言：

8公里雨污分流內澇防治，投資約4億元，年運維成本約12萬元；100個電動汽車充電樁，投資約400萬元，年收益約100萬元；1500個車位收費停車（場），升級改造投資約2000萬元，年收益約3000萬元；沿線屋頂光伏，投資約3000萬元，50%自發自用，50%余電上網，年收益約700萬元。

綜上，在該市實施城市內澇治理與沿線綠色產業一體化發展的WOD項目總投資約4.54億元，年收益3788萬元，靜態投資回收期約12年。如能獲得政府投資支持和運營補貼，WOD項目將更有盈利性。

（四）W與D的相關性分析

根據產業關聯理論，從聯系的程度上看，本項目雨污分流內澇防治工程與充電樁（站）、路邊收費停車（場）、沿線公共建筑屋頂光伏發電等項目在時間、空間和層次上間隔距離小、中間環節少，具有直接性聯系。從地理位置看，空間臨近，地理位置關聯度很高；從資產形成看，雨污分流內澇防治工程是路邊停車、充電樁等產業開發的重要基礎，為產業開發提供必要的環境條件，說明資產形成關聯度較高；從收益實現看，雨污分流內澇防治工程的實施，會使得路邊停車、充電樁等產業開發項目的建設以及運維成本降低、效率提高、收益增加，而路邊停車、充電樁等產業和沿線公共建筑屋頂光伏發電項目之間可達成互惠互利關系，說明收益實現關聯度很高。

從聯系的方向上看，雨污分流內澇防治工程為其他基礎設施/產業提供了水安全保障本底條件和發展基礎，為路邊停車創造了更好的條件；而路邊停車，充電樁是一種剛需；沿線公共建筑屋頂光伏發電則可為充電樁和路燈、雨污泵站提供清潔能源。因此，本項目的關聯性更多表現為一種“前向關聯”。而雨污泵站消費沿線公共建筑屋頂光伏電力，又表現為“后向關聯”。對于這種前后向關聯均高的項目，其影響力和感應度都是很高的，因此在區域經濟中處于基礎性或戰略性地位，對區域經濟增長有帶動作用[6]。

上述案例研究表明，WOD模式應用于城市內澇防治是可行的。

六、相關建議

一是探索WOD模式在城市內澇治理中的實操路徑。目前，在城市內澇治理領域普遍推廣WOD模式尚缺乏成熟經驗，但鑒于城市內澇治理補短板任務較重和其對彌補單純城市內澇治理項目收益不足具有重要的意義，值得各方在城市內澇治理領域進行探索。建議有關城市在充分調研城市內澇現實情況的基礎上，對擬要進行城市內澇治理項目周邊產業的收益來源進行充分挖掘，同時考慮項目一體化實施的實操可行性，基于上述調研和分析基礎，在各有關城市中選取1-2個典型項目進行試點，探索WOD模式在城市內澇治理中的實操路徑，并由點及面，總結形成可復制、可推廣的經驗做法[5]。

二是堅守項目實施的合規性底線。WOD作為水域領域的一種創新型項目實施方式，在城市內澇治理過程中應用WOD模式，首先要從源頭上保證整體項目質量，確保項目實施過程中合法合規，不得以創新的名義突破現行有效的法律政策要求；其次對有政府投資參與的城市內澇治理WOD項目，要對項目資金的來源嚴格把關，避免以任何形式新增政府隱性債務，從源頭上防范政府債務風險；最后項目實施過程中的招采環節要嚴格遵守招投標法、政府采購法等相關法律法規的要求，確保項目陽光采購，順利執行[7]。

七、結語

城市內澇作為現今一種常見的“城市病”，是人民群眾不愿意看到的，也是影響城市安全的重要因素。完善城市內澇防治是提高城市治理水平的綜合體現，必須始終堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，將城市作為有機生命體，把治理城市內澇作為保障城市安全發展的重要任務，因城施策地提升城市防洪排澇能力。WOD模式作為一種創新型的項目組合實施方式，在一定程度上能夠緩解城市排水防澇基礎設施補短板過程中建設資金不足的問題，實現整體項目的資金自平衡，從而為維護人民群眾生命財產安全、促進經濟社會持續健康發展提供一定支撐。

參考文獻

[1] 周發玲,謝群瑩.暴雨來襲,拒絕“城市看海”——我國城市內澇頻發的反思與對策[J].中國建設信息,2014,7.

[2]王迪.城市內澇的原因與建議[J].科技創新與應用,2014,5.

[3]張建紅,王蕾,吳有紅.水安全保障導向的開發（WOD）模式探討[J].中國水利,2023,9.

[4]吳有紅,張建紅,王蕾.探索應用 WOD 模式提升水利項目市場化融資能力[J].中國投資(中英文),2023,Z6.

[5]張建紅,翟廣永,裴曉桃.XOD模式價值實現機制及隱性債務風險防范探討——以水安全保障導向的開發（WOD）模式為例[J].水利發展研究,2023,24（1）.

[6]郭航,陳林凡.基于產業關聯理論的EOD模式項目產業關聯度定性評價指標研究[EB/OL].文旅智業,2024-01-02.

https://mp.weixin.qq.com/s/C-vbwpIg8VmxUzqBVAjdAw.

[7]王蕾,朱江水,謝東,等.WOD模式優劣勢分析及改進策略研究[J].中國水利水電科學研究院學報(中英文),2024-01-04網絡首發. 

注：原文載自《中國工程咨詢》2024年第4期，本次發表作者在原文基礎上進行了較大幅度的改動。文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。