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擁抱“新機制”

展望PPP的五個發展方向

伍迪

摘要：2023年11月出臺的政府和社會資本合作（PPP）新機制，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革的重要舉措。相比過去近十年來實施的PPP模式，新機制強調社會資本優先選擇民營企業、回報機制聚焦使用者付費、實施模式全部采取特許經營等重要內容。2023年12月中央經濟工作會議提出，實施政府和社會資本合作新機制。在此背景下，更應該系統理解PPP新機制有關內容邏輯和政策出發點，全面擁抱PPP新機制提出的各項政策要求，充分把握新機制框架下的政策引導方向。本文根據個人理解，展望PPP新機制引導的回歸“初衷本源”、杜絕“寅吃卯糧”、統一“理念認識”、強化“項目可行”、尊重“市場規律”等五個方向，以期為業界提供借鑒。

關鍵詞：政府和社會資本合作（PPP）；新機制；民營企業；使用者付費；特許經營

2023年11月8日，國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱115號文）正式對外發布，標志著停滯了九個月之久的政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP），迎來了新機制引領下全新的發展階段。2023年12月11日至12日中央經濟工作會議提出，“完善投融資機制，實施政府和社會資本合作新機制”。近十年來，PPP受到了市場青睞，PPP模式廣泛應用于基礎設施和公用事業，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用。據統計，截至2022年年底，我國存量PPP項目規模超過了20萬億。PPP新機制相比于過去的有關政策，在方向上做出了較大調整，發布后市場反響之強烈也充分說明了其影響程度之大、影響范圍之廣。筆者結合基礎設施投融資領域的政策研究和項目咨詢有關工作經驗，根據對新機制的個人理解展望PPP新機制引導的五個方向，以期為業界提供借鑒。

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方向一：回歸“初衷本源”，社會資本優先選擇民營企業

PPP作為舶來品，在其本土化應用過程中，強調了解決基礎設施項目政府失靈問題的基本思路，但同時也間接催生了Private內涵外延的擴大化。PPP模式于20世紀末引入我國，當時項目采用PPP模式的“初心”主要在于引入外商投資企業，通過企業的效率優勢解決政府失靈的問題。當時許多經典PPP案例的第二個“P”（Private），都有外商投資企業的身影。PPP模式在我國應用的很長一段時間內，關于PPP的中文翻譯一直未統一，筆者在2013年以前參與PPP有關研究和工作中查閱相關資料時發現，PPP的翻譯多種多樣，例如“公私合作”“公私合營”“公私合作伙伴關系”等等。直到2014年，中央開始借鑒國際經驗全面推廣PPP模式，并在《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）明確提出，“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”。這是PPP一詞首次出現在國家層面的政策當中，隨即統一的還有PPP的中文翻譯，即“政府和社會資本合作”。這一翻譯將第二個“P”翻譯為“社會資本”，也將引入市場化效率優勢的主體擴大到包括國有企業在內的所有社會資本。

隨著實踐中越來越多國有企業參與PPP項目，“誰才是合格的社會資本”引起廣泛關注，過去的政策也存在一定反復。由于過去十年的PPP政策并不排斥國有企業做第二個“P”，且國有企業在基礎設施等投資額較大的項目中又具有競爭優勢，大多數地方政府和銀行對國有企業偏好的優先級較高。因此，2014年以來，大量PPP項目的社會資本都是國有獨資企業或者國有控股企業。但是，國有企業尤其是與地方政府有關聯的國有企業，其在PPP項目中通常無法做到獨立決策、市場化運作，也就無法提高PPP政策中引入社會資本提高效率的本意，甚至有個別項目異化為政府變相融資的通道。隨著實踐中越來越多非獨立、非市場化社會資本的出現，政策也在不斷規范著“誰才是合格的社會資本”，例如《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號文，現已廢止）中明確規定社會資本“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”等。

PPP新機制出臺，最大程度鼓勵民營企業參與，是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，引導市場回歸PPP初衷本源，進一步調動民間投資積極性的重要措施。115號文中明確要求要“最大程度鼓勵民營企業參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目”，這不僅符合我國最初引入PPP模式時的初心，更是當前我國激發民間資本投資活力的客觀需求。同時，國有企業作為我國市場主體中的重要組成部分之一，115號文并沒有“一刀切”式禁止國有企業參與PPP項目，而是將新建（含改擴建）項目按照市場化程度高低、公共屬性強弱、是否具有自然壟斷性等特征進行分類，將“屬于市場的還給市場”，充分體現了新機制在兼顧PPP項目公益性的同時，最大化發揮市場效率的政策導向。

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方向二：杜絕“寅吃卯糧”，回報機制聚焦使用者付費

過去十年，PPP承載了過多的融資使命，政府遠期支付責任巨大，“寅吃卯糧”現象普遍存在。從國際實踐來看，推動PPP的主要原因可歸納為兩類，一是緩解政府當期財政壓力，即融資引導，二是提高項目運營水平，即效率引導。我國近十年PPP實踐，地方政府發起PPP項目的動機主要為融資，通過融資拉動地方投資。這也可以通過我國PPP項目在全國的分布情況看出端倪，經濟欠發達地區的PPP項目數量和投資額遠高于經濟相對發達地區。這一動機帶來的后果之一就是項目推動部門往往忽視了項目自身的“造血能力”，因為自身經營屬性較弱的項目，可以通過“可用性付費”“可行性缺口補助”等回報機制的設計，讓項目變得“可行”，但這些“可用性付費”“可行性缺口補助”本質上不是項目自身“造血”，而是外來“輸血”，都是在透支政府未來的財政支出。也正因為有這種外來“輸血”機制的存在，部分地方政府非但不會從節約成本提高效率的角度壓縮投資額，甚至會從拉動投資超前建設的角度提高項目建設標準和投資額，因為只要理論上未來的支出責任在“財政承受能力”范疇內，項目在當期就是可行的。與之相對應的，社會資本在投資額變大時，不僅當期獲得的建設利潤更多，還會在遠期潛在獲得的收益中提高政府支出的占比，相對風險更小，因此與地方政府在合作中可能會形成心照不宣的均衡。據統計，全國超過20萬億總投資的PPP項目中只有不到10%是純粹的使用者付費，而地方政府層面，未來一般公共預算支出中PPP支出占比達到10%紅線的已有102個行政區域，達到7%預警線的已高達820個行政區域。

PPP新機制注重項目內生的投資回報，嚴防地方政府新增隱性債務，收緊政府付費的同時對財政資金用于PPP仍留有適當空間。115號文明確提出適用于PPP模式的“應限定于有經營性收益的項目”，過去僅通過可用性付費使得項目采用PPP可行但自身無經營性收益的項目，在新機制下將無法再采用PPP模式投資建設，這是新機制對于PPP項目回報機制的一個重要調整。115號文正文第一條內容即為“聚焦使用者付費項目”，足見這一政策導向的重要性。具有明確的收費渠道和方式是使用者付費項目的最鮮明特征，且項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報。同時，與115號文沒有“一刀切”式禁止國有企業參與PPP項目一樣，新機制同樣沒有“一刀切”式禁止財政資金用于PPP項目，但對使用形式有了較為明確的要求，不能像過去一樣“通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式”使用，可以“在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。”總之，使用財政資金是否符合新機制導向的判斷核心原則為“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。這樣的政策導向從根源上斷了地方政府“寅吃卯糧”的想法，也從根本上杜絕了地方政府和社會資本“合謀”做大投資的現象。

03

方向三：統一“理念認識”，實施模式全部采取特許經營

從國際實踐來看，特許經營（Concession）和私人主動融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）是PPP的兩種主要模式。PPP、特許經營、PFI、建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）等一系列與PPP有關的概念，在我國實踐過程中一直都沒有形成完全統一的認識，很多項目都是根據項目自身需求，例如前期手續的復雜程度、引入社會資本方的企業性質、合作期限的長短等，來確定項目定位為哪類項目，以達到減少審批環節或規避某些特定規定制約的目的。但是實際上，特許經營和PFI都是PPP的實施模式，這是站在付費來源的視角下進行的分類。

PFI是主要基于公共部門付費的私人融資計劃，這種PPP模式發源于英國。英國在上世紀撒切爾夫人執政期間進行了基礎設施與公共服務的市場化改革；1992年梅杰政府期間提出了私人融資計劃PFI的概念；布萊爾政府期間PFI理念逐漸完善；2012年，英國在完善有關制度的基礎上推出了更新版的PF2（針對以往PFI模式的不足，英國政府在結合各部門意見和上述改革措施和經驗的基礎上，推行了第二代PPP/PFI模式，簡稱PF2）；2018年，英國政府在官網上發布的《2018年預算報告》中宣布，不再使用PF2模式進行基礎設施和公共服務采購。英國的這種PPP作為一種政府采購工具，在推動時需要衡量的是PPP模式能否降低公共服務的采購成本，運用的是一種非常典型的財政思維。

特許經營是基于使用者付費的一種PPP，法國是特許經營的故鄉。早在19世紀初開始，法國大規模開展基礎設施建設，政府提出基礎設施的“特許經營”，其核心理念是使用者付費，對于無法使用者付費的領域則采用傳統模式。21世紀初，法國出臺合作法案，對特許經營正式立法，其立法思路也符合國際通行的PPP理念。法國的PPP作為一種促進經濟發展的工具，在推動時需要衡量的是項目的投入產出與可行性，運用的是一種典型的發展思維。

PPP新機制出臺，統一思想、形成共識，所有PPP項目全部采用特許經營模式，所有特許經營（非商業）項目也都需要納入到新機制的框架下管理。115號文引導理念充分與國際接軌，即特許經營在付費機制視角下是PPP的一種模式，且在新機制下將成為唯一模式。在特許經營模式的付費機制條件下，項目還可以采用BOT及其衍生形式，具體可根據項目實際情況，“合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式”，但無論采用哪種具體實施方式，都需要納入到新機制的框架下管理。

04

方向四：強化“項目可行”，前期手續流程顛覆性重構

PPP新機制出臺，特許經營方案全面取代“兩評一案” （實施方案、財政承受能力評價、物有所值評價），項目“可行”成為先決條件，PPP論證從立項后置變為立項前置。過去十年，“兩評一案”是PPP前期手續的核心內容，需要對PPP的運作模式、是否優于傳統模式、財政是否具有相應承受能力等內容進行全面論證，“兩評一案”這三個文件的編制和審批順序在全國不同地方實際操作中有所不同，但其遵循的邏輯都是在立項的框架下開展工作，即并未把項目是否可行作為是否采用PPP的判斷標準。新機制實施后，由于項目聚焦使用者付費，且未因采用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任，因此無須再進行財政承受能力論證，“兩評一案”徹底告別歷史舞臺。115號文中提出的“特許經營方案”將全面取代“兩評一案”，且特許經營方案的審核將早于項目立項，項目是否可行不再是PPP論證環節的既定結論，而是PPP論證中的重要組成部分。

PPP新機制明確了新流程體系中政府管理的分工，實施機構負責特許經營方案編制、立項管理部門負責特許經營方案審核。115號文明確：“地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等，作為特許經營項目實施機構（以下簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、項目實施監管、合作期滿移交接收等工作。”在審核方面，則應“比照政府投資項目審批權限和要求，由有關方面履行審核手續，以合理控制項目建設內容和規模、明確項目產出（服務）方案”。此外，體現特許經營方案的深度需要達到完成對項目的可行性進行論證的內容還包括“項目實施機構應參照可行性研究報告編寫規范，牽頭編制特許經營方案”，且“要同步開展特許經營模式可行性論證，對項目是否適合采取特許經營模式進行認真比較和論證”。總之，新機制中特許經營方案需要完成項目可行、特許經營模式可行這兩個論證目標，而新機制中對特許經營方案審核機構的明確，也在一定程度上提高了特許經營方案論證和項目立項這兩階段工作的協同。

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方向五：尊重“市場規律”，強化運營激發市場效率提升

PPP新機制鼓勵通過市場化方式吸引特許經營者，把“屬于市場的還給市場”。PPP是政府失靈和市場失靈雙失靈的探索性產物，在公共屬性和市場屬性之間平衡，是國際PPP領域永恒的話題。我國在過去推動PPP過程中，不斷探索PPP的適用領域和合理邊界，但由于受到財政支出的限制和制約，市場化程度往往具有一定局限性。115號文十分注重在公共產品范圍框架下的市場效率，明確要求要“通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者”，并將“項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準”。特許經營期限從過去的30年延長為“原則上不超過40年”，且“投資規模大、回報周期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長”，為吸引更多潛在的特許經營者創造更好的市場條件。此外，為了盡量減少行政干預，充分激發創新動力，“特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有”。

PPP新機制強調項目運營，通過引導存量資產盤活摒棄“重建設、輕運營”的慣性思維，通過加強運營管理助力基礎設施高質量發展。115號文在特許經營者的選擇標準中尤其強調運營能力，鼓勵“特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施”，并通過定期開展項目運營評價、懲戒違法違規和失信行為、建立常態化信息披露機制等方式引導特許經營者高質量運營。項目進入運營階段后，市場對項目價值判斷的高低不再取決于建設投資決算金額，而是很大程度上取決于項目收益情況，而高質量的運營則是項目良好收益的重要保障。新機制通過鼓勵支持存量PPP項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式進行存量資產盤活，從而引導PPP各參與方摒棄過去“重建設、輕運營”的慣性思維，通過內生動力加強運營管理、提高運營效率、享受運營收益。

注：本文為《中國招標》PPP新機制專題約稿，原文載于《中國招標》2024年第1期，原標題為《五個方向指引“辭舊迎新”中的PPP》，本次發表有部分修改。圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。