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新時代發(fā)展規(guī)劃的幾點思考與建議

中咨公司“青馬工程”第一小組

郭建斌 索筠博 周榮 等

發(fā)展規(guī)劃，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，是國家和地區(qū)對未來五年及更長時間的長遠謀劃、總體部署和具體安排，是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響深遠。黨的二十大報告指出，要“健全宏觀經(jīng)濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用”，進一步明確了發(fā)展規(guī)劃在構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

一、我國發(fā)展規(guī)劃概況

我國每五年制定一次發(fā)展規(guī)劃（計劃），從1953年第一個五年計劃至今，我國已經(jīng)編制了十四個五年規(guī)劃（計劃），發(fā)展規(guī)劃體系不斷完善，發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略定位更加凸顯。

(一）發(fā)展演變歷程

按照社會主義現(xiàn)代化歷程，可以將我國的發(fā)展歷程劃分為三個主要階段。

改革開放前計劃經(jīng)濟體制下的計劃發(fā)展階段。“一五”到“五五”時期（1953-1980年），這一時期我國模仿了前蘇聯(lián)的按產(chǎn)品經(jīng)濟理論建立計劃經(jīng)濟體制模式，五年計劃具有“高度指令”“強烈干預”的特點，國家運用行政手段下達指令性計劃目標，計劃是資源配置的主要方式。由于建國初期工業(yè)基礎十分薄弱，且面臨嚴峻的國際環(huán)境，為保證國家安全，在社會主義改造下提出優(yōu)先發(fā)展國防工業(yè)和重工業(yè)。期間，只有“一五”計劃經(jīng)全國人大正式審定，“二五”至“五五”計劃均未經(jīng)全國人大正式審議。

改革開放初期市場經(jīng)濟探索下計劃與規(guī)劃的過渡階段。“六五”到“十五”時期（1981-2005年），這一時期我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷由計劃經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟再向社會主義市場經(jīng)濟的深刻轉(zhuǎn)變，五年計劃具有明顯的過渡時期的特點，計劃內(nèi)容不斷豐富和完善。1982年，全國人大五屆五次會議通過的“六五”計劃正式將“國民經(jīng)濟計劃”改為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”，開始重視社會發(fā)展，社會發(fā)展類指標占比達到39%。此后，對社會發(fā)展問題的關注成為制定各個五年計劃和規(guī)劃的一項重要內(nèi)容。1992年，“十四大”確立了市場經(jīng)濟體制，我國計劃工作的重點轉(zhuǎn)到中期和長期發(fā)展。1996年，全國人大八屆四次會議通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，它既是一個跨世紀的規(guī)劃，也是一個中長期規(guī)劃。“十五”計劃減少了實物指標，由“九五”計劃的105個減少到38個，并增加了反映結(jié)構(gòu)變化的預期指標。

新世紀以來中國特色社會主義市場經(jīng)濟下的規(guī)劃完善階段。“十一五”到“十四五”時期（2006-2025年），規(guī)劃呈現(xiàn)一些新特點，“十一五”首次將“計劃”更改為“規(guī)劃”，劃分了預期性指標和約束性指標。從“計劃”到“規(guī)劃”的變革，反映了我國政府主動適應建設社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，推進國民經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略逐步從“計劃指令性”向“戰(zhàn)略指導性”的轉(zhuǎn)變。規(guī)劃編制程序更加規(guī)范科學，“三級三類”規(guī)劃體系正式形成。特別是黨的“十八大”以來，我國進入中國特色社會主義新時代，習近平總書記親自謀劃、部署、推動五年規(guī)劃工作，為我國加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和構(gòu)建新發(fā)展格局描繪了藍圖，規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領作用更加凸顯。

(二）現(xiàn)行國家規(guī)劃體系

經(jīng)過多年的探索實踐，我國已逐步建立了以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領、以空間規(guī)劃為基礎、以區(qū)域規(guī)劃和專項規(guī)劃為支撐的國家規(guī)劃體系。

發(fā)展規(guī)劃的“三級三類”體系。為推動發(fā)展規(guī)劃編制的系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化，2005年國務院印發(fā)《關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)﹝2005﹞33號）（簡稱33號文），明確發(fā)展規(guī)劃由“三級三類”構(gòu)成，“三級”即國家級、省級和市縣級，“三類”即總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。總體規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領性、綜合性規(guī)劃,是編制本級和下級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關政策和年度計劃的依據(jù)，其他規(guī)劃要符合總體規(guī)劃的要求。2007年國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《國家級專項規(guī)劃管理暫行辦法》（發(fā)改規(guī)劃﹝2007﹞794號）（簡稱794號文），進一步確定了國家級專項規(guī)劃的立項、起草、銜接和論證、報批、備案和公布、實施等程序。

發(fā)展規(guī)劃處于國家規(guī)劃體系最上位。長期以來，發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃之間形成兩大并行體系，存在越位與缺位并存，功能交叉重疊，法律定位不清等問題。習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上首次提出探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”。2015年中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次明確提出構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系。2018年《中共中央 國務院關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》（中發(fā)﹝2018﹞44號）（簡稱44號文）提出建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的統(tǒng)一規(guī)劃體系。至此，國家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃編制。

二、我國發(fā)展規(guī)劃的成效與意義

(一）七十年規(guī)劃成效顯著

從1953年開始到2022年為止，我國共編制和實施了十四個國家總體性質(zhì)的五年期發(fā)展規(guī)劃（計劃），包括近70年的年度發(fā)展規(guī)劃（計劃）及眾多國家專項（計劃）和從省級到市縣級的各類規(guī)劃（計劃）。發(fā)展規(guī)劃的編制和實施管理貫穿我國社會主義經(jīng)濟建設各個時期，有效解決了各階段面臨的突出矛盾問題。建國初期，“一五”計劃至“五五”計劃的實施，集中力量發(fā)展重工業(yè)，建立國家工業(yè)化和國防現(xiàn)代化的初步基礎。改革開放后，“六五”計劃和“七五”計劃的實施，基本解決了溫飽問題，提前實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比1980年翻一番的第一步戰(zhàn)略目標。“九五”計劃后，我國人均GDP達到850美元，進入世界銀行劃分下的中等收入國家行列。“十一五”規(guī)劃實施，我國經(jīng)濟總量躍升為世界第二，建立起門類齊全的工業(yè)體系。新時期以來，“十三五”規(guī)劃有序?qū)嵤覈C合國力和國際影響力大幅提升， 2020年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到14.7萬億美元左右，穩(wěn)居世界第二，全面建成小康社會，實現(xiàn)了“三步走”戰(zhàn)略兩個目標，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定了基礎。

(二）對經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大

發(fā)展規(guī)劃是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要表現(xiàn)，作為按計劃逐步實現(xiàn)戰(zhàn)略發(fā)展目標的系統(tǒng)工程，能夠有效進行大規(guī)模的集體協(xié)調(diào)管理行動，具有三個方面的戰(zhàn)略意義：一是黨總攬全局參與治國理政的一種重要方式，黨的重大決策部署通過規(guī)范化的工作程序轉(zhuǎn)化為具有法律效力的政策文件，指導國民經(jīng)濟和社會發(fā)展；二是各級政府履職盡責和實施宏觀調(diào)控的根本遵循，為政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等職能提供了重要依據(jù)，有利于引導和約束社會資源配置；三是凝聚社會共識形成行動綱領的重要手段，規(guī)劃的編制過程，既是發(fā)揚民主、匯聚眾智、反映民意的過程，也是統(tǒng)一思想、科學決策、凝聚共識的過程，有利于形成社會自覺，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖和人民共同意愿的統(tǒng)一。

三、新時代發(fā)展規(guī)劃的特點與問題

黨的十八大以來，發(fā)展規(guī)劃對我國創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控、推進國家治理能力現(xiàn)代化的作用不斷增強。隨著44號文和2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見（中發(fā)﹝2019﹞18號）》印發(fā)，我國的規(guī)劃體系更為完善，各級各類規(guī)劃銜接更加順暢。發(fā)展規(guī)劃作為規(guī)劃體系中的前置與上位規(guī)劃，在編制程序、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃體系等方面表現(xiàn)出一些新的特點。同時，在規(guī)劃的編制決策、銜接調(diào)整和實施中，也仍然存在一些突出問題，對規(guī)劃戰(zhàn)略作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定的影響。

(一）出現(xiàn)一系列新的特點

1.黨的領導不斷加強，落實體系更加堅固。黨作為中國特色社會主義事業(yè)堅強的領導核心，能夠發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方、同向發(fā)力的作用。“十三五”以來，加強黨的領導成為重要的規(guī)劃保障措施，貫穿新時期發(fā)展規(guī)劃實施的各領域和全過程。黨領導全局、協(xié)調(diào)各方，把方向、謀大局、定政策、促改革的作用不斷加強，各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性更加充分調(diào)動，全社會參與規(guī)劃的積極性不斷加強，各級領導班子和干部適應新時代新要求抓改革、促發(fā)展、保穩(wěn)定的政治能力和專業(yè)化水平不斷提高，中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮。

2.規(guī)劃體系更為完整，上下銜接更加緊密。新時期的規(guī)劃體系戰(zhàn)略導向功能不斷增強，逐步建立起下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系。44號文的發(fā)布，確立了以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，國土空間規(guī)劃為基礎，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市三級規(guī)劃共同組成的國家規(guī)劃體系。各項規(guī)劃的定位更加明確、功能系統(tǒng)互補、邊界清晰職責統(tǒng)一銜接。

3.目標結(jié)構(gòu)更加明確，指導作用不斷加強。規(guī)劃理念進一步更新，對于現(xiàn)狀的把握、趨勢特點的分析更加精準，在順應發(fā)展規(guī)律、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、破解發(fā)展難題、提高發(fā)展質(zhì)量等方面發(fā)揮越來越重要的導向作用，提出的預期目標與主要任務更加多元，指標體系更加靈活。自“十三五”以來，規(guī)劃中指標體系與規(guī)劃主要任務對應性與指導性不斷增強，在原有經(jīng)濟增長、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境、民生福祉四個維度的基礎上，根據(jù)發(fā)展目標的變化，增加了創(chuàng)新驅(qū)動、節(jié)能降碳等指標，同時進一步細化了原有指標，如城鎮(zhèn)化率細分為常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率，森林覆蓋率指標新增森林蓄積量。相比“十三五”規(guī)劃，“十四五”規(guī)劃中則新增了安全保障維度的目標，同時新增了對于2035年遠景目標的展望，進一步加大了規(guī)劃的方向性與延續(xù)性。

4.規(guī)劃工具更為多元，要素保障更為具體。規(guī)劃工具不斷豐富，大數(shù)據(jù)、信息化、數(shù)字化、5G等新技術使得規(guī)劃更加貼近實際。規(guī)劃保障措施更為具體，規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制逐步建立，各類要素的保障支撐作用不斷加強。中期財政規(guī)劃、年度預算與規(guī)劃實施的銜接更加協(xié)調(diào)，中央財政性資金優(yōu)先投向重大任務和重大工程項目，做到了“項目跟著規(guī)劃走、資金要素跟著項目走”。以“十四五”規(guī)劃為例，對于規(guī)劃中的重大工程項目，審批核準程序得到簡化，規(guī)劃選址、土地供應和資金安排得到優(yōu)先保障。

5.涉及領域不斷豐富，參與主體進一步多元。規(guī)劃內(nèi)容不斷充實，深入貫徹新時代中國特色社會主義思想，積極落實新發(fā)展理念，經(jīng)濟、社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境、創(chuàng)新的融合性不斷加強，更加注重規(guī)劃實際績效的實現(xiàn)。參與主體更加多元，充分體現(xiàn)各方面的共識，人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織的作用得到充分發(fā)揮，有效保證了頂層設計和問計于民相統(tǒng)一。以“十四五”規(guī)劃工作為例，規(guī)劃編制期間通過召開有關部門、機構(gòu)、企業(yè)和專家座談會、網(wǎng)上征求意見等方式廣泛征求各方面和專家的意見，委托有關行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)和專家就重點問題開展專題研究論證，廣泛征求各方面的意見和建議，整理收集群眾留言建議百萬余條。

6.編制程序持續(xù)規(guī)范，實施機制進一步健全。規(guī)劃統(tǒng)籌管理制度不斷健全，國務院批準實施的“十四五”國家級專項規(guī)劃編制目錄清單、空間規(guī)劃編制目錄清單和區(qū)域規(guī)劃年度審批計劃，有效推動了規(guī)劃編制工作的減量提質(zhì)。通過建立規(guī)劃管理信息平臺，各類規(guī)劃的編制和實施過程納入統(tǒng)一管理，加強了信息互聯(lián)互通、歸集共享，規(guī)劃管理水平和效率有效提高。同時規(guī)劃的實施機制持續(xù)完善，實施評估考核不斷加強，對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護等政府履責要求提高，跟蹤考核機制日漸嚴格，“年度監(jiān)測分析—中期評估—總結(jié)評估”的規(guī)劃評估體系進一步健全。通過建立年度綜合平衡實施機制，年度計劃與規(guī)劃的銜接進一步加強，按照短期調(diào)控目標服從長期發(fā)展目標、短期政策與長期政策銜接配合的原則，將規(guī)劃確定的主要指標分解納入年度指標體系，以滾動實施的方式有效推進規(guī)劃落實。

(二）部分歷史問題仍然存在

1.規(guī)劃法律存在缺位，法制保障還不充分。在我國的規(guī)劃體系中，原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃均有相關法律支撐，但對于在規(guī)劃體系中處于統(tǒng)領地位的發(fā)展規(guī)劃而言，盡管部分省市已經(jīng)制定了發(fā)展規(guī)劃條例，在國家層面仍然缺乏頂層的法律加以規(guī)范和約束。國家發(fā)展規(guī)劃法列入國家立法程序多年，目前仍在討論修改中。在當前市場經(jīng)濟條件下，國家宏觀經(jīng)濟治理是以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為前提的法治化治理方式，因此為確保發(fā)展規(guī)劃的科學性、合理性和公正性，必須對發(fā)展規(guī)劃的編制權、執(zhí)行權、審查批準權等諸項權力予以規(guī)范化的配置，并以相應的程序和機制來規(guī)制其制定、實施、監(jiān)督、評估的整個過程。

2.公眾參與仍然不足，基層民主體現(xiàn)不夠。雖然國家從“十五”計劃的編制開始，就通過各種渠道征求社會各界意見，并借助新技術新手段不斷擴大征求意見的范圍，尤其是從“十三五”規(guī)劃開始，到 “十四五”規(guī)劃，在編制的過程中，反復征求同級部門、下級地方、人大政協(xié)、專家學者和社會公眾特別是基層群眾的意見。但從實踐中來看，由于規(guī)劃的專業(yè)性強、政策術語多、文本篇幅長等原因，在規(guī)劃的編制過程中，社會公眾的參與程度仍然有限，對社會公眾的意見吸納程度也遠遠不夠。而在規(guī)劃的實施、中期評估與調(diào)整、總結(jié)評價中，則主要是規(guī)劃編制單位組織開展、與規(guī)劃相關的各級政府部門各司其職，社會公眾參與更少。從不同層級來看，與民眾最貼近的市縣區(qū)級發(fā)展規(guī)劃，因“GDP掛帥”的政績觀、媒體公開渠道有限、人員經(jīng)費有限等原因，導致在征求社會公眾尤其是基層民眾意見方面做得不足，容易忽視關乎群眾切身利益的社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等事項。

3.編制手段相對單一，方法技術創(chuàng)新不足。我國發(fā)展規(guī)劃的編制和實施中，存在編制手段單一、現(xiàn)代信息技術融合方法運用不足、成果表現(xiàn)形式簡單等問題。在編制手段上，普遍采用調(diào)查研究、座談匯報、現(xiàn)場踏勘、定性描述、簡單統(tǒng)計定量分析等方式進行基礎研究，缺乏前沿理論的運用和創(chuàng)新。在方法技術運用上，普遍采用簡單的統(tǒng)計分析、對比分析、二維分析等方法技術，大數(shù)據(jù)分析、衛(wèi)星遙感技術等前沿信息技術的運用還不夠。在成果表現(xiàn)形式上，普遍運用“八股文”式的官方用語、大量的文字描述、簡單的表格和圖形等方式，缺乏通俗易懂的表述、短視頻和動態(tài)圖等多樣化的表現(xiàn)形式。

4.規(guī)劃實施存在難點，缺乏有效監(jiān)管手段。“一分部署、九分落實”，發(fā)展規(guī)劃最終能否發(fā)揮作用，重點和難點均在規(guī)劃的實施環(huán)節(jié)。長期以來，各級政府往往在發(fā)展規(guī)劃的編制環(huán)節(jié)給予了相當程度的重視，耗費大量的人力物力財力，開展前期課題研究、規(guī)劃思路研究、規(guī)劃綱要草案編制、各類專項規(guī)劃編制等，并經(jīng)過各級征求意見形成規(guī)劃文本，經(jīng)各級人大批準后印發(fā)實施。但在實施階段，由于缺乏強有力的實施監(jiān)管手段，導致規(guī)劃的實施效果大打折扣，主要體現(xiàn)在：一是各級政府部門履職的依據(jù)是各類年度計劃，發(fā)展規(guī)劃與年度計劃的錯位導致規(guī)劃的目標任務難以落實；二是地方主要黨政領導的變更，通常會帶來新的思路，一旦這些新的思路與發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展戰(zhàn)略和目標存在差異，將導致規(guī)劃的執(zhí)行受到影響，從而影響規(guī)劃實施效果。

四、發(fā)展規(guī)劃面臨的新要求

進入新時代以來，我國的發(fā)展基礎不斷增強，面臨的內(nèi)外形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變，發(fā)展環(huán)境、發(fā)展重心和格局等都發(fā)生了深刻變化，黨的二十大提出了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的中心任務，這對發(fā)展規(guī)劃也提出了新的要求，要深刻理解新時代的發(fā)展規(guī)劃在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的戰(zhàn)略引領作用，做到堅持規(guī)劃引領，創(chuàng)新規(guī)劃理念，把握發(fā)展趨勢。

(一）堅持規(guī)劃引領

一是突出發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略性。發(fā)展規(guī)劃是對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展各項重大任務的戰(zhàn)略部署，時間跨度較長，期限都在5年以上，遠景可以展望到15年甚至更長時間。通常涉及到宏觀的、全局性的需要協(xié)調(diào)的關鍵性的重大問題、重大政策和重大項目，關乎長遠發(fā)展利益，因此在編制中需要有較強的前瞻性和戰(zhàn)略性。要善于守正創(chuàng)新，堅決貫徹黨和國家的重大戰(zhàn)略決策部署，要以中國特色社會主義思想為根本指引，緊跟時代步伐，順應經(jīng)濟社會發(fā)展大勢，把握新技術、新業(yè)態(tài)、新模式等新生事物的特點，不斷拓展對經(jīng)濟社會發(fā)展認識的廣度和深度，加強基礎科學研究和社會科學研究，敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新，以新的理念指導發(fā)展規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測和評估。

二是突出發(fā)展規(guī)劃的系統(tǒng)性。發(fā)展規(guī)劃涉及內(nèi)容廣泛，既是人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境、社會、安全等問題的綜合，也是質(zhì)量、效益、公平等問題的統(tǒng)籌。在規(guī)劃過程中需要保證思想方法上的系統(tǒng)性，不斷強化戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建設布局、環(huán)境整治等對策，既要從區(qū)域的整體利益出發(fā)，又要兼顧各個地方、各個部門的利益；既要考慮區(qū)域的長遠利益，又要考慮近期的利益，使各部門、各地區(qū)在發(fā)展中盡量相互協(xié)調(diào)，獲得持久發(fā)展的動力。

三是突出發(fā)展規(guī)劃的指導性。發(fā)展規(guī)劃對各級政府及部門的行為起到指導作用，明確政府工作的方向、目標與重點，具體落實為政策制定、固定資產(chǎn)投資和重大項目安排；同時也對市場主體發(fā)揮引導作用，為市場提供權威的分析與預測，描繪發(fā)展愿景，為市場主體自主決策提供必要的支持條件，具有明顯的指導性。編制過程中需要堅持目標和問題導向，明確規(guī)劃目標與主要問題，實事求是、科學合理確定規(guī)劃目標和指標，妥善處理政府和市場的關系，充分發(fā)揮規(guī)劃對年度計劃、公共預算、金融信貸、國土開發(fā)、公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的引導功能和統(tǒng)籌功能。圍繞目標部署主要任務和重要支撐項目，統(tǒng)籌設計好實現(xiàn)目標的各項要素保障。

(二）創(chuàng)新規(guī)劃理念

一是堅持人民至上。我國的經(jīng)濟社會發(fā)展歸根到底是為了不斷滿足人民群眾對美好生活的需要，發(fā)展規(guī)劃要做到增進民生福祉、站穩(wěn)人民立場、把握人民愿望、尊重人民創(chuàng)造、集中人民智慧，充分體現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的理念，促進現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民。

二是聚焦戰(zhàn)略任務。以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興是新時期中國共產(chǎn)黨的中心任務，發(fā)展規(guī)劃要緊緊圍繞中國式現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略任務，深刻領悟全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略安排，牢牢把握中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征，從國情出發(fā)想問題、編規(guī)劃、謀項目，牢牢把握重點任務。精準聚焦經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、全面深化改革、提高全過程人民民主水平、增強民生福祉、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等主要目標任務，充分實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三是統(tǒng)籌發(fā)展安全。充分認識發(fā)展與安全之間的重要聯(lián)系，堅持總體國家安全觀，把安全發(fā)展貫穿發(fā)展規(guī)劃的各領域和全過程。立足全局視角，樹立辯證思維、系統(tǒng)思維、動態(tài)思維，妥善處理好各種重大關系，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的一系列風險，聚焦糧食、能源、金融、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈等重要領域，牢筑國家安全屏障。

四是堅持專業(yè)科學。發(fā)展規(guī)劃涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設等諸多方面，編制和實施過程涵蓋技術、經(jīng)濟、工程、財務、法律、管理等諸多領域的專業(yè)知識，綜合性與系統(tǒng)性決定了專業(yè)人才、知識的支撐貫穿發(fā)展規(guī)劃的全過程。發(fā)展實踐表明，必須基于專業(yè)知識，尊重科學規(guī)律，樹立多領域共同發(fā)力的規(guī)劃理念，強化多學科和多專業(yè)的配合，加強對規(guī)劃方案的綜合分析和綜合協(xié)調(diào)工作，充分發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的價值創(chuàng)造作用。

(三）把握發(fā)展趨勢

一是把握新發(fā)展階段的歷史方位。隨著“十三五”規(guī)劃圓滿收官，我國經(jīng)濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平躍上了新的臺階，決勝全面建成小康社會取得決定性成就。中國特色社會主義進入新發(fā)展階段，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，提出了全面建成小康社會基礎上的新時代“兩步走”戰(zhàn)略安排：到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標，本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。處于社會主義初級階段仍是當前我國的最大國情、最大實際，發(fā)展規(guī)劃要清晰認識我國所處的發(fā)展階段，準確把握進入新發(fā)展階段的歷史方位，深刻領會新階段的新特征與新要求，找準方向，堅持用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，自覺同黨的理論和路線方針政策對標對表、及時校準偏差，確保黨中央各項重大部署落到實處。

二是把握發(fā)展環(huán)境中的新矛盾新挑戰(zhàn)。習近平總書記指出，我國發(fā)展處于重要的戰(zhàn)略機遇期，當前國際局勢復雜嚴峻，國際格局深刻演變，不確定性因素持續(xù)增多，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經(jīng)濟陷入低迷期，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，全球能源供需版圖深刻變革，國際經(jīng)濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期，單邊主義、保護主義、霸權主義對世界和平與發(fā)展構(gòu)成威脅。發(fā)展規(guī)劃要更好把握戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵和條件變化，增強機遇和風險意識，緊抓技術變革、綠色轉(zhuǎn)型和市場需求結(jié)構(gòu)升級等戰(zhàn)略機遇，妥善處理大國博弈加劇、比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)換、人口結(jié)構(gòu)變化等挑戰(zhàn)，從全局和戰(zhàn)略高度作出決策部署。

三是把握科技革命和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢。進入21世紀以來，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在重構(gòu)全球創(chuàng)新版圖、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，深刻影響著國家前途命運和人民生活福祉。以人工智能、量子信息、移動通信、數(shù)字經(jīng)濟、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈為代表的新一代信息技術加速突破應用，以合成生物學、基因編輯、腦科學、再生醫(yī)學等為代表的生命科學領域孕育新的變革，融合機器人、數(shù)字化、新材料的先進制造技術加速推進制造業(yè)向智能化、服務化、綠色化轉(zhuǎn)型，清潔能源技術加速發(fā)展引發(fā)全球能源變革，空間和海洋技術拓展了人類生存發(fā)展新疆域。發(fā)展規(guī)劃要把握科技大趨勢，謀篇布局先手棋，深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，積極搶占制高點、掌握主動權，推動科技自立自強取得更大進展，催生更多新技術新產(chǎn)業(yè)，開辟經(jīng)濟發(fā)展新領域新賽道，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供堅強保障。

五、建設高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃體系的幾點建議

發(fā)揮好發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，需要進一步提高規(guī)劃的法制地位，加強各級各類規(guī)劃間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化規(guī)劃過程中的公眾參與水平，推動規(guī)劃理念方法創(chuàng)新，同時對規(guī)劃進行更加有效的全過程管理。

(一）提高規(guī)劃法制地位，健全規(guī)劃體系

推進規(guī)劃法制化是社會主義現(xiàn)代化國家治理制度化、法治化的客觀需求，也是加快建設新時代中國特色社會主義的必然要求，能夠及時有效的將黨中央、國務院的要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來。提高發(fā)展規(guī)劃的法律地位，借鑒江蘇、云南等省在發(fā)展規(guī)劃立法方面的經(jīng)驗，建議有關部門盡快出臺國家層面的《發(fā)展規(guī)劃法》。盡快明確發(fā)展規(guī)劃的法律地位，強化發(fā)展規(guī)劃的法律約束力，并通過宣傳教育提高全民對發(fā)展規(guī)劃的認識，使之成為國家發(fā)展建設在法律上的準確準則和依據(jù)。進一步明確發(fā)展規(guī)劃的約束力、編制主體、編制權限和編制程序等相關要素，保證發(fā)展規(guī)劃目標和任務的精準實施，為發(fā)展規(guī)劃的全過程管理提供操作框架，確保相關主體能夠獨立承擔法律責任。

(二）加強各級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃彈性

提高各級各類規(guī)劃間的協(xié)同性，對于提升規(guī)劃系統(tǒng)整體效用、降低后期協(xié)調(diào)與實施成本具有重要作用。一是加快構(gòu)建規(guī)劃銜接機制，進一步加強空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等相關規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃在目標、內(nèi)容、時間上的協(xié)調(diào)性。建議結(jié)合發(fā)展規(guī)劃終期評估，以5年為周期開展國土空間規(guī)劃的評估，根據(jù)形勢的需要進行修編，同時明確發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃開展遠期展望，為國土空間規(guī)劃提供戰(zhàn)略指引和支撐。二是進一步完善國家規(guī)劃綜合管理信息體系，更好銜接國家與各省規(guī)劃綜合管理信息平臺，加強國家規(guī)劃綜合管理信息平臺與國土空間基礎信息平臺的聯(lián)系，推進規(guī)劃信息互聯(lián)互通、歸集共享，加強對發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等4類規(guī)劃的編制和實施進行動態(tài)監(jiān)測和統(tǒng)一管理。三是進一步明確各級政府權利和責任，協(xié)同推進發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃審批制度改革，要求國土空間規(guī)劃統(tǒng)一由上級政府審查、同級人大或人大常委會審議通過。四是進一步加強發(fā)展規(guī)劃編制過程中的底線約束和彈性適應，注重對未來的變化提前預判和安排，探索開放式、包容性、多維度、有彈性的發(fā)展規(guī)劃模式。

(三）強化公眾參與過程，推行陽光規(guī)劃

充分發(fā)揮公眾在發(fā)展規(guī)劃的編制與實施過程中的知情權、參與權和監(jiān)督權。一是完善公眾參與的法律保障體系和運作機制，從法定程序上對公眾參與主體范圍、權利、義務等予以明確，確保公眾的有效參與。二是完善公眾參與機制，在加大公眾參與的宣傳和普及教育的同時，設立公眾參與直通平臺，從技術設施上方便公眾參與。三是進一步強化建立公眾參與的意見反饋制度，將公眾合理化建議及時反饋，對公眾主要意見處理情況進行說明，進一步調(diào)動公眾參與積極性與主動性。

(四）推動理念方法創(chuàng)新，提升規(guī)劃水平

吸收新技術新方法對于提高規(guī)劃水平具有重要作用，隨著不同學科的交叉融合發(fā)展，以及科學技術的不斷迭代更新，有越來越多的新技術新方法可以應用到發(fā)展規(guī)劃的全過程中。如以遙感（RS）技術和地理信息系統(tǒng)（GIS）技術為代表的空間分析技術方法在發(fā)展規(guī)劃的研究編制過程中得到了廣泛的探索和應用；大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術的創(chuàng)新運用能夠?qū)Ξa(chǎn)業(yè)發(fā)展空間與資源要素做出合理布局、配置。要主動融入新一輪技術革命，加強數(shù)字化、智能化等新技術與新方法在發(fā)展規(guī)劃編制與管理中的應用，有效提高規(guī)劃領域的技術創(chuàng)新能力。探索用信息化、大數(shù)據(jù)等手段提升規(guī)劃實施的協(xié)同性，強化規(guī)劃實施日常監(jiān)管能力。

(五）完善全過程管理，強化實施效果

發(fā)展規(guī)劃職能與效用的充分發(fā)揮依賴于有效的全過程管理，要守好各環(huán)節(jié)的關鍵節(jié)點，進一步完善編制、實施、評估調(diào)整、實施效果評價的規(guī)劃管理體系。一是進一步完善規(guī)劃編制管理，嚴格按照規(guī)劃編制的程序，落實好現(xiàn)狀分析、問題研究、部門協(xié)調(diào)、公眾參與、人大審議等各環(huán)節(jié)要求，使得規(guī)劃成果能真正反映地方實際和群眾需求。二是進一步完善規(guī)劃實施管理，重點加強發(fā)展規(guī)劃與年度計劃的有效銜接，將發(fā)展規(guī)劃確定的目標任務按照可測量、可分解的方式落實到年度計劃中，使得規(guī)劃能夠得到有效實施。三是進一步完善規(guī)劃調(diào)整管理，重點突出中期評審作用，在規(guī)劃實施中期，根據(jù)發(fā)展形勢和發(fā)展要求，對規(guī)劃目標任務進行科學合理優(yōu)化，并按照程序報批，使得規(guī)劃具備彈性。四是進一步完善規(guī)劃評估管理，重點突出總結(jié)評價作用，在規(guī)劃期限完成后，運用科學方法，對規(guī)劃的實施效果進行全面科學的評價，總結(jié)經(jīng)驗和教訓，為下階段的規(guī)劃提供經(jīng)驗借鑒。