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我國城市發展已經進入了城市更新的重要時期，由過去大規模的增量建設，向存量的提質改造和增量的結構調整并重轉變[1-2]。以往城市建設模式主要是以新區建設為主，整片開發，先拆后建，由此帶來的問題就是千城一面，城市面貌缺乏地域特色。近年來，北京市圍繞“城中建園、園中建城、城園相融、人城和諧”理念開展花園城市建設[3]。

一、首都花園城市建設背景、政策及意義

（一）花園城市建設的背景

花園城市建設打破原有城市更新發展思維理念，以更精準更精細的城市綠化建設及以增質、提升、優化為主的城市高質量發展為目標，建設和諧宜居之都。

《北京市城市總體規劃（2016-2035年）》提出加強精細化管理，創建一流人居環境。構建“一屏、三環、五河、九楔”的市域綠色空間結構[4]，健全市域綠色空間體系，助力首都生態系統和生態多樣性的恢復建設，也為花園城市建設促進城市功能空間與花園生態空間進行有機融合奠定了基礎。

2023年08月28日，中共北京市委辦公廳北京市人民政府辦公廳印發了《關于進一步推動首都高質量發展取得新突破的行動方案（2023-2025年）》的通知，通知中將“構建森林環抱的花園城市”列入首條[5]。建設花園城市是落實黨的二十大精神和習近平總書記“把北京建設得更美”重要指示精神的具體實踐，是踐行人與自然和諧共生現代化、建設美麗中國的北京方案。

（二）花園城市建設的相關政策

為了全面貫徹黨的二十大精神和習近平總書記對北京的系列講話精神，花園城市建設應堅持以習近平新時代中國特色社會主義生態文明思想為指導，以《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》《北京市城市總體規劃（2016-2035年）》為統領，《北京市城市更新條例》《北京市園林綠化專項規劃（2018年—2035年）》《北京街道更新治理城市設計導則》以及各分區規劃為指引，科學優化首都綠色空間布局，改善城鄉環境，提升城市品質，促進生活生產生態空間有機融合，激發城市活力，促進首都綠色低碳發展，提升全民生態文明意識，形成全社會尊重自然、順應自然、保護自然的思想共識和行動自覺，為建設國際一流和諧宜居之都奠定堅實基礎。

（三）花園城市建設的意義

1.花園城市建設是城市高質量發展與時俱進的新思路

北京城市建設已經進入轉型提質新階段，市民對綠色開放空間的關注度越來越高、需求越來越多元?；▓@城市建設是以生態文明為引領，通過全社會參與、精細化治理，促進生產生活生態空間有機融合和城市綠色發展，實現“老百姓走出來就像在自己家花園一樣”的期望。

2.花園城市建設是三生融合發展的必由之路

花園城市建設可以提高民生保障和服務水平、改善交通出行環境、提高城市生態空間品質、提高街區綠色便民服務品質、健全街區綠色空間體系、提升街區魅力和活力。

3.花園城市建設是形成規模示范效應的重要載體

花園城市建設深入落實《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中提出的推動城市建設發展由增量向更新轉變，加快構建“政策機制+重點領域”工作格局，大力推進老舊小區改造，促進老城保護和街區更新形成整體連片效應[3]。

4.花園城市建設是健全綠化空間體系建設的重要舉措

花園城市建設落實《北京市城市總體規劃（2016-2035年）》中提出的加強精細化管理，創建一流人居環境。健全市域綠色空間體系，構建“一屏、三環、五河、九楔”的市域綠色空間結構[4]。推動首都可持續發展戰略，大力實施綠色北京戰略，持續提升生態環境空間容量。

5.花園城市建設是打造高品質公共空間的有效途徑

花園城市的建設持續推進公共空間增質提升，綜合統籌、規劃、設計大尺度綠色空間到城市客廳、街邊花園綠地和城市微空間，充分利用騰退邊角地、立交橋下等拓展空間，補充公共服務空間、公共服務設施短板。建設活力街區、街道和濱水空間，打造良好的慢行、休閑、健身、娛樂環境[3]。

二、國內外花園城市建設理念及啟示

隨著建設花園城市的理念提出，世界各地為了改善居住環境，做出了各自的努力，以世界矚目的花園城市新加坡為例，無論從城市建設還是人們的思想觀念上都深深注入了花園城市的思想。

在國內的實踐探索中，相繼出現了“森林城市”“公園城市”“花園城市”等多元概念，在語境和內涵上各有特色。建設“花園城市”仍處于探索起步階段，2018年中央提出的“公園城市”理念，加速建設宜居、創新、智慧、綠色、健康、韌性的城市。代表城市例如上海、成都等，作為推動建設花園城市具有一定的參考性。

（一）新加坡：從“花園城市”到“花園中的城市”再到“自然中的城市”

圖1 新加坡不同時期的綠色愿景

從上世紀70年代起新加坡一直在推動可持續發展的愿景，從僅僅在城市道路兩旁種植綠色植物，到建立綠地面積更大、設施更齊全的城市公園。90年代開始“花園城市”的理念超越了植樹造林和公園建設的范疇，將新加坡轉變為一個自然、水體和城市發展無縫結合的島嶼城市，讓社區貼近自然。“花園城市”的實現通過城市綠化帶網絡化，各類綠地形成“點、線、面”相結合的合理布局。園林綠化、植物配置遵循綠化、美化、多樣化和藝術化的原則，構成層次豐富的草地、灌木、喬木的搭配。2011年，在“花園城市”的基礎上進一步提出建設“花園中的城市”的愿景，這一愿景是讓公園、花園、街景和空中綠化與社區、家園和公共空間連接，讓綠色空間和生物多樣性更靠近居民日常生活、工作場所。通過提升公園系統及其配套設施，建設環島綠道，使步行和騎行的綠色網絡聯通和環繞整個城市；以可持續發展的原則制定建筑標準；并加強自然保護區和自然區域及其動植物群落多樣性的維護，建設生態走廊和動植物棲息地。新加坡提出在未來實現“自然之城”的藍圖，旨在將新加坡變成一座自然之城，為居民提供更好的生活質量，同時與島上的動植物共存[6]。

為了有效地實現從“花園城市”到“花園中的城市”再到“自然中的城市”的愿景，新加坡政府將城市環境建設上升到國家戰略層面，推動制度、法律和財力等政策實施；制定以政府為主導的治理模式，統籌協調相關部門、機構，培育公眾對自然生態環境的主人翁意識，全民參與環保，國家從政府、市場、社會、群眾等各層面向同一發展目標邁進，從而保證城市的和諧發展。

圖2 新加坡垂直綠化建筑

圖3 濱海灣花園鳥瞰

（二）上海：公園城市規劃建設

上海遵循公園與城市的無界融合、人與自然和諧共生的城市發展新形態。以建設“公園中的城市”為理念，按照既有綠色又有彩色，既有綠化又有文化，既有森林又有園林，既可視又可達的要求，全力增加綠色開放空間，全面提升生態環境品質。堅持公園的公共屬性，堅持以人民為中心，強化各類公共空間的全面開放，發揮政府在公園城市規劃、建設、管理、保護、監督和投入等方面的主體作用，引導企業和市民參與公園城市建設，形成共建共享的良好氛圍，探索政府、市場、社會參與建設運營的多元模式。貫徹“城市是一個有機生命體”的系統思想，通過政策協同與創新，推動一體化規劃設計，促進公園形態與全域城市空間有機融合，強化各類城市功能的空間復合，使生產、生活、生態空間相宜，體現高質量發展與高品質生活[7]。

圖4 上海嘉定新城遠香湖中央活動區

（三）成都：公園城市街道一體化設計

成都按照 “公園+”的布局模式，將公園融入社區建設，圍繞綠色空間織補綠道網絡，形成公園式的人居環境，構建綠色出行體系，建設清新宜人的城市街區公園場景。突出以人民為中心的設計理念，滿足不同人群的使用需求。塑造串聯城鄉、全民共享、藍綠交織的天府綠道。街道的建設向人性化、特色化轉變。注重功能的業態復合、街道的生態性、彰顯文化特色。以慢行優先的安全街道、界面優美的美麗街道、特色鮮明的人文街道、多元復合的活力街道、低碳健康的綠色街道、集約高效的智慧街道為指引，統籌街道兩側空間及要素進行一體化設計。將城市道路分別按照交通屬性和功能屬性進行分類，綜合考慮道路交通和業態分布進行分段個性化設計。按照“分類引導、分級管控”的要求，重點街道編制街道一體化設計方案；一般街道在一體化設計理念指導下開展街道設計工作。新建城市街道嚴格執行一體化設計要求；舊城街道貫徹一體化設計理念，結合實際情況進行設計和建設工作[8]。

圖5 成都錦城湖公園

（四）國內外花園城市建設的經驗啟示

面對我國深入推進綠色低碳發展，努力實現生態環境持續向好的高質量發展要求，新加坡政府對城市環境建設的頂層設計愿景，為我國花園城市建設提供了可借鑒的發展模式。上海與成都已實行的公園城市一體化設計，為北京建設國際一流和諧宜居之都提供了規劃思路與方法。

首先，將“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念與花園城市建設有機融合，實現高品質的生態、生產、生活城市空間[3]。發揮政府在花園城市建設中的主體作用，統籌協調相關部門、機構共同治理。引導企業、社會及個人參與環保，增強公眾的環境意識和責任感。其次因地制宜地展開城市環境治理，根據地理區位、人口規模、歷史文化等因素制定適合的環境政策。分類引導、綜合考慮街道特色進行個性化一體化設計，從各方面融入花園城市的理念，體現城市特色。

三、北京花園城市建設的探索與實踐

北京城市建設已經進入轉型提質新階段，北京花園城市的提出具有深遠意義。從實施推動層面，北京花園城市的建設遵循城市總體規劃城市空間格局，構建森林環抱城市、花園組團鑲嵌、風景廊道串聯的花園城市意象。經初步探索實踐，提出通過整合六大專項建設任務，包含品牌綠道建設、城市公園環完善、重點功能區綠色空間建設、山地森林公園建設、花園式街區和街道建設、二道綠隔大尺度公園環建設等，構建北京全域“花園城市”空間格局。

其中花園式街區和街道建設專項既服務于首都功能核心區、又服務于城市功能拓展區及城市發展新區，具有一定的代表性。本文以花園式街區和街道建設專項為例，論述實踐經驗。

（一）花園式街區、花園式街道建設

1. 花園式街區、花園式街道定義

花園式街區以街區、特色城市功能區為單元，整片推進城市更新區與城鎮化建設活躍地區的街區綜合品質提升建設。統籌道路、沿街建筑物、圍墻、公園綠地、小微綠地、街道綠地、口袋公園、城市支路綠化、單位附屬綠地、社區級綠道全要素，建設生態、生產、生活“三生”融合的高品質城市空間。

花園式街道基于對各區重點骨架路網的行道樹進行體檢后，依托道路現狀綠帶，推進城市主干路網的道路綜合品質提升建設。以樹池連通、增設道路中分綠化帶、雙排行道樹等方式提高林蔭覆蓋率；開放道路附屬綠化帶，與臨街開放空間及界面一體化提升改造，增加花卉、開花喬灌木及色葉喬木，引導城市街區的道路交通空間逐漸向街道生活空間轉變，并形成“一街一景”。

2. 建設原則

花園式街區、花園式街道示范性項目的建設遵循《北京市城市總體規劃（2016-2035年）》規劃引領，構建“一屏、三環、五河、九楔”的市域綠色空間結構；建設“十條放射線”的中心城區綠色骨架；按照北京市“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”四個中心核心功能定位區域，選擇示范性街區、街道。營造良好的生態環境，建成新時代生態文明的典范，為首都“四個中心”建設提供優良的外部環境，成為向全世界展示中國的首要窗口[9]。

圖6 北京市市域綠色空間結構規劃圖

圖7 北京市中心城區通風廊道規劃示意圖

3. 建設目標

（1）加強頂層設計

將生態文明理念深度融入政治、經濟、文化、社會建設全過程，制定花園城市建設指標體系、建設標準和分領域建設指南，統籌推進生態文明建設與城市功能融合，明確各階段各領域建設任務，形成有機銜接、整體協調的規劃建設體系和全民治理體系。

（2）加快城市功能與生態融合

緊扣“七有”目標和 “五性”需求，推動街區道路空間和單位附屬空間向公共空間轉化。打造人文特質花園街區，推動城市街區無界融合、擴綠提質、美化彩化。促進綠色空間與文化、體育、養老、健康、醫療、商業等功能區與綠色空間的有機融合。開展垂直綠化建設，完善綠道網絡體系，加快推進綠道、城市慢行等系統的建設。

（3）推進全民參與城市建設

積極弘揚生態文明理念，完善全社會生態文明意識的教育培養機制，推進生態文明教育。營造全民共建、共享、共治的良好氛圍。發揮群團組織、社會組織的作用，參與生態資源的維護管理。開展市花市樹進社區活動。

（4）提升城市治理水平效能

花園城市的建設過程中要不斷深化中國現代化城市建設理念，提升城市治理的規范化、精細化、人性化水平，實現可持續發展。優化城市管理體系，健全城市規劃、建設、管理、服務等制度與機制。

4. 設計導則[7、8、10]

（1）林蔭道建設

林蔭道建設的主要內容包括提升道路空間綠色服務能力，增強街道空間功能復合，優化道路斷面結構，突出“綠化、彩化、珍貴化、效益化”的要求。

圖8 道路斷面意向圖

（2）慢行系統優化方案

慢行系統優化方案的主要內容包括增強街道綠色空間功能復合，建設市民日常使用的社區綠道，增強出行舒適度、便利性和安全性，提高生態景觀品質，串聯沿線綠地、體育設施和商業設施，實現生態連通、綠色出行和休閑游憩的復合功能，完善自行車基礎設施，建設步行與自行車友好城市。

圖9 人行道意向圖

（3）沿街綠化

沿街綠化增質建設的主要內容包括引導道路空間和單位附屬空間向具有生活服務功能的綠色公共空間轉化，營造場所化、景觀化的街道客廳。強化交通性道路空間的綠化彩化美化，復合防噪、降塵及景觀功能，提升通行體驗。豐富街區界面的立體綠化建設，綜合提升綠化感知度。

圖10 沿街綠化意向圖

（4）公共服務場地

花園城市公共服務場地的建設將推進城市街區無界開放、功能融合、設施共享的理念。引導具有公共屬性的社會單位開放附屬空間，促進社區公共空間、小微綠地、附屬綠地等各類綠色空間一體化設計。統籌各級公共服務資源，推動學校、企事業單位的體育、游憩、停車等設施錯時共享。實現橋體、臨街圍欄、道橋欄桿、過街天橋等道路設施增綠，推動橋下空間、停車場等規模硬化場地的林蔭化建設，實現灰色與綠色空間有機融合。

圖11 公共服務場地意向圖

（5）可感可達的濱水空間

濱水空間應尊重原有自然地形地貌，營造護岸小型生態環境，配置豐富的植物，為水生生物創造安全適宜的生存和生長空間。結合濱水慢性空間，打造可達到、可感知的親水空間。結合周邊區域不同的功能配置，利用地形優勢，建設互為補充、互為促進的活動場地、戶外運動、公共廁所等服務設施提升濱水空間的活躍度與便捷性。

圖12 濱水空間意向圖

（6）街道設施小品

全面梳理街區內市政基礎設施、交通系統、綠地系統、道路公共服務設施等，以背街小巷、地鐵出入口、休閑娛樂公共空間等群眾身邊為重點，推動城市家具統籌治理，加強城市家具與綠化美化融合，建設、升級一批體現城市功能特色的花景街區。

圖13 街道設施意向圖

（7）街道亮化

通過對建筑、景觀系統的燈光設計，勾繪出街道的迷人夜景。設計應避免過度照明，防止“光污染”。

（8）海綿城市建設

落實海綿城市建設理念，加強豎向設計，增加雨水調蓄空間，提高城市韌性。嚴格按照區域雨水排水規劃和海綿城市規劃相關要求，統籌落實好雨水調蓄設施布置和配建以及透水鋪裝、下凹綠地、雨水花園、景觀水體等調蓄設施。

（9）全齡友好環境建設

由于街區、街道建設時序各異，設施新舊迥異，難免存在公共服務體系不健全、不合理、不滿足日常使用需求等方方面面的問題。新時期建設花園城市除去需做到景美，還要做到配套服務設施齊備、合理、便捷的新要求，且應同時滿足全齡友好型的要求。落實無障礙環境建設要求，推進適老化宜居環境和兒童友好型城市建設。

（10）彰顯城市歷史文化底蘊

注重保護歷史街巷肌理，充分為歷史建筑、古樹古木預留空間。加強街道風貌特色，營造多元文化場景。

四、推進花園城市建設及可持續發展的相關建議

（一）堅持以人民為中心，落實首都城市總體規劃

花園城市的建設需要堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，多措并舉，引導市民形成簡約適度、綠色低碳的生活方式，把建設花園城市轉化為全體人民自覺行動。切實了解人民所需，急人民所急。聚焦人民需求是新時期花園城市建設的重中之重，是決定花園城市建設社會效益的關鍵一環。

深入落實《北京城市總體規劃》，堅持以城市規劃引領花園城市建設，以新時代首都為統領推動城市功能優化，加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”水平，努力提升城市可持續發展水平，改善人居環境，加強歷史文化保護傳承，激發城市活力，促進城市高質量發展，建設國際一流的和諧宜居之都[4]。

（二）夯實生態發展本底，持續推進綠色發展

尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求?；▓@城市建設需堅持以生態優先、綠色發展為導向，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，讓百姓擁有良好的生產、生活環境，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（三）完善各層級規劃體系及實施導則，推動高質量、特色化發展

立足區域自身實際，科學編制地區花園城市實施方案。提升綠色空間、濱水空間、慢行系統為主的城市公共空間。在花園場景營造方面，加強植物特色營造，構建一街一花，一街一景體系。加強立體綠化體量和水準，增加花粉、飛絮植物更新和治理。在花園生態方面，強化城市棲息地網絡構建，增加長壽、抗逆、食源、美觀植物和動物棲所的配置。落實海綿城市建設要求，切實提高城市排水、防澇、防洪和防災減災能力。在花園服務方面，改造老舊市政基礎設施，優化提升公共服務設施，補齊公共安全設施短板，推進無障礙環境建設。延續城市歷史文脈，凸顯首都城市特色[11]。

（四）完善配套政策體系，推動共建共治共享

花園城市的建設過程中要不斷深化首都的新發展理念，需要從單一化的建設運維工作向多層次的創新協同管理模式轉變。加強社會參與，倡導人民花園人民建，加強精細化管理，加強配套政策研究，完善土地利用、資源管理、生態產品價值實現。增加資金來源投入等政策。加強部門間橫向協同，結合城市更新、“疏整促”、背街小巷治理等專項行動，試點先行，建立清單化管理、項目化推進的實施機制。通過配套政策及管理模式的創新，助力推動花園城市規劃、建設、管理、運營全生命周期的創新活力。

參考文獻

[1]中華人民共和國中央人民政府.國務院新聞辦就推動住房和城鄉建設高質量發展舉行發布會[OL].中國政府網,2022-02-26.

https://www.gov.cn/xinwen/2022-02/26/content_5676490.htm.

[2]姜昊岑,周舒楓.花園城市 譜寫首都綠色樂章[OL].北京園林綠化局網站,2023-08-15.

https://yllhj.beijing.gov.cn/ztxx/lhysh/st/202308/t20230814_3221846.shtml,2023-8-15.

[3]中華人民共和國中央人民政府.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要[Z].2021.

[4]北京市規劃和自然資源委員會.北京城市總體規劃（2016年—2035年）[Z].2017.

[5]中共北京市委辦公廳.關于進一步推動首都高質量發展取得新突破的行動方案（2023-2025年）[OL].北京市政府網,2023-07-22.

https://fgw.beijing.gov.cn/fgwzwgk/zcgk/sjbmgfxwj/bjszfwj/202308/t20230825_3231208.htm.

[6]王君,劉宏.從“花園城市”到“花園中的城市”——新加坡環境政策的理念與實踐及其對中國的啟示[J].城市觀察,2015(2):5-16.

[7]上海市綠化委員會.上海市公園城市規劃建設導則[Z].2022.

[8]成都市規劃和自然資源局.成都市公園城市街道一體化設計導則[Z].2020.

[9]北京市園林綠化局.北京市園林綠化專項規劃（2018 年—2035 年）[Z].2021.

[10]北京市規劃和自然資源委員會.北京街道更新治理城市設計導則[Z].2018.

[11]北京市人民代表大會常務委員會.北京市城市更新條例[Z].2022-11-25.

注：文中圖片來源于網絡，版權歸原作者所有。