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新機制新模式，

開啟政府和社會資本合作新征程

 ——解讀《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》

中國國際工程咨詢有限公司研究中心  徐成彬

2023年11月8日，《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部<關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號，簡稱《PPP新機制》）正式對外公開，這是我國政府和社會資本合作（PPP）發展史的重要里程碑。《PPP新機制》建立了以鼓勵民間投資、發揮市場機制、遏制新增地方政府隱性債務為顯著特征的特許經營新模式，重構了特許經營全周期管理的新流程，打通了新建、改擴建項目與存量資產盤活的壁壘，標志著PPP模式自2023年2月清理核查以來的再出發，開啟高質量發展的新征程。

一、堅持初心回歸本源，全力激發民營企業參與活力

（一）我國PPP超越本意而涌現大量公-公合作

PPP是英文Public-Private Partnership 的縮寫，中文直譯為“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴關系”等。我國PPP模式始于上世紀八十年代，早期的深圳沙角B電廠和廣西來賓B電廠等PPP項目，是由外商投資企業投資建設和運營。2014年我國開始大規模發展的PPP模式，被統稱為“政府和社會資本合作”，嚴格來說應稱作“政府和社會資本方合作”。其中，第二個“P”淡化了“Private Sector”（私人部門）的本意，泛指符合條件的各類社會資本主體，包括國有、民營、外商、混合等不同所有制企業，以及其他投資或經營主體。

近十年來，PPP 模式由于眾多國有企業，特別是很多施工類中央企業中標而受到非議。在PPP項目招標或采購實踐中，資金或施工實力較強的國有企業，由于更有能力保障工程實體建成并形成當期政績，更容易被地方政府接受；相反，一些輕資產但專業技術能力很強的民營企業，本應完全有能力為很多PPP項目提供專業化的運營服務，但由于財力、施工資質或工程業績不及招標文件要求，結果常被邊緣化或失去中標機會。我國PPP有時被戲稱為Public-Public-Partnership（公-公合作），不僅導致PPP模式的博弈和制衡機制難以發揮作用，也限制了公共投資建設領域的市場化改革，不利于激活民營資本活力。

（二）優先選擇民營企業參與并分類管理

《PPP新機制》不忘初心，正本清源，最大程度地鼓勵民營企業參與PPP項目，并首次制定了《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》。該清單充分考慮了不同行業屬性和新建項目自身特點以及民營企業的專業能力，實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目（如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目），應由民營企業獨資或控股；二是關系國計民生、公共屬性較強的項目（如城鎮供水、供熱、供氣項目），民營企業股權占比原則上不低于35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目（如具有發電功能的大中型水利項目），應積極創造條件、支持民營企業參與。三類項目的投資規模、公益屬性、建設難度逐漸遞進，民營股權參與比例總體趨減，但第二、三類項目并不排除有能力的民營企業獨資或控股。

需要注意的是，該清單是對新建PPP項目類型列舉，僅列示了對擬開展政府和社會資本合作的常見領域項目，但這些領域新建項目并非必須全部實行政府和社會資本合作模式；同時，清單之外的項目也可采用PPP模式，并鼓勵民營企業參與。為公平選擇特許經營者，《PPP新機制》還明確將項目運營方案、項目收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，并關注項目運營管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評級標準，這些公開競爭條件不再過分強調融資和施工能力，有利于優秀的民營企業脫穎而出。

在建設更高水平開放型經濟新體制下，《PPP新機制》積極鼓勵外商投資企業參與政府和社會資本合作項目，可參照《支持民營企業參與的特許經營新建項目清單》執行，并應滿足外商投資管理有關要求。例如，清單提到的新型基礎設施領域的數據中心項目，雖然屬于第二大類，外資占項目公司股權比例不低于35%，但是國家發展改革委、商務部聯合發布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》要求，增值電信業務的外資股比不超過50%，因此如果外資企業投資建設數據中心PPP項目，其股權比例應符合上述雙重規定。

《PPP新機制》在社會資本準入門檻上重新讓一大批具有專業化能力的民營企業進入PPP項目成為可能，這不僅是2017年國家發展改革委發布《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》的全面升級，更是貫徹落實2023年發布的《中共中央 國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》的重大舉措，對于持續破除市場準入壁壘、全面落實公平競爭政策制度具有重要意義。

二、采用特許經營新模式，投資回報聚焦使用者付費

（一）PPP、特許經營和BOT的概念及其相互關系

為準確理解特許經營模式及其在PPP體系中的地位，首先需要辨析PPP、特許經營和BOT（建設-運營-移交）等模式的概念及其相互關系。由于三者都是舶來品，加上PPP政策變化等原因，現實中不少從業人員將它們混為一談，甚至錯誤地將PPP與特許經營并列，或者將特許經營簡單地等同于BOT，將“特許經營”字面地解讀為“特許+經營”。

1.源于英國的政府付費類PPP（PFI）模式已被暫停

2015年9月，受英法兩國政府主管部門的邀請，作者有幸參加國家發展改革委代表團，對英、法兩國PPP政府主管部門、專業研究咨詢機構、典型PPP項目進行了實地調研和訪談。

PPP概念源于英國，是指公共部門與私營部門的協同工作安排。英國財政部（HMT）所屬的基礎設施局（簡稱IUK；2016年改組為基礎設施和項目管理局，簡稱IPA）按照付費方式，將PPP模式分為基于使用者付費的特許經營（Concession）和基于公共部門（政府）付費的私人融資計劃（PFI/PF2），如圖1所示。

來源：英國基礎設施局（IUK，2015）

圖1 PPP模式按照付費方式的分類

20世紀80年代英國大力推行使用者付費類基礎設施的私有化改革，至90年代初特許經營模式已很少使用，從1992年開始推行公共部門付費類的PFI模式，英國的PPP主要指私人融資計劃（PFI）模式。在PFI模式下，政府等公共部門付費通?；陧椖吭O施或服務質量是否符合合同約定的標準而支付，而不考慮項目的實際需求，因此公共部門（政府）付費模式也稱作“可用性付費”（Availability Payment）。英國的PFI模式，包括2012年推行公共部門股權參與的PF2模式，均是基于可用性付費，直至2018年由于付費的爭議和議會的反對等原因，英國政府宣布暫停PFI模式。

《PPP新機制》明確終止可用性付費方式，強調市場化機制，不僅符合國際上PPP模式的發展方向，也是對近十年大量采用的政府付費類PPP模式可能帶來重大風險的緊急剎車，對于深化投融資體制改革具有重要導向作用。

2.基于使用者付費的特許經營是一種古老而又年輕的PPP模式

相比PFI模式，特許經營是一種古老而又年輕的PPP模式。特許經營模式起源于法國，具有100多年歷史。自19世紀初，法國開始進入大規?；A設施建設時期，法國政府提出將能夠收費的基礎設施的建設和運營權讓渡（Concession）給私人部門，私人部門主要通過“使用者付費”獲取投資回報，從而出現了“特許經營”的運作模式。需要注意的是，基礎設施領域的特許經營是一種基于使用者付費的PPP模式，不同于商業連鎖、品牌加盟等活動的商業特許經營（Franchise）。

法國倡導的特許經營并不完全排除財政性資金支持，對于使用者付費不足以覆蓋項目建設投資和運營成本，政府可以進行補貼，但政府補貼僅僅是為了維持社會資本方一個必要的回報，使項目具有財務可持續性，屬于輔助性的，其本質屬性仍是特許經營，仍以使用者付費為主。

2013年以前，我國由投資主管部門牽頭推動的基礎設施市場化改革，有關PPP模式的應用主要采用BOT（建設-運營-移交）模式，更多地借鑒了法國特許經營經驗，大量的特許經營項目實踐為《PPP新機制》的推廣應用奠定了良好基礎。

《PPP新機制》要求所有政府和社會資本合作項目均應采用特許經營模式實施，強調發揮市場化機制，聚焦使用者付費。古老的特許經營模式在當代中國高質量發展，既充分借鑒了國際PPP模式發展經驗，更是基于中國國情，特別汲取了近十年我國PPP實踐中遇到的深刻教訓，從而建立了合乎邏輯、符合國情的PPP投資回報機制。

3.BOT與PPP、特許經營是不同層次的概念

BOT是PPP模式的常見實施方式，特許經營和PFI都可以采用BOT方式實施。在長期實際操作中，BOT產生了很多衍生形式，包括BOO（建設-擁有-運營）、DFBOT（設計-建設-融資-運營-移交）、DBFT（設計-建設-融資-移交）、OT（運營和移交）等方式。

PPP模式是公共部門和私人部門共同參與的項目合作，私有化（Privatization）和傳統政府采購都不屬于PPP模式。在BOT的“家族”中，BOO方式的市場化程度最高，私人部門參與程度也最高，有利于發揮私人部門的自主作用；OT（運營和移交）由公共部門投資建設，委托私人部門運營，私人部門參與項目的話語權相對較低。詳細參見圖2。

來源：英國基礎設施局（IUK，2015）

圖2 BOT模式不同衍生形式的私有化程度

《PPP新機制》提出，根據項目實際情況，合理采用建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等具體實施方式，其中不包括不涉及移交環節的實施方式（如BOO）、僅含運營和移交環節的實施方式（如OT）。此外，《PPP新機制》嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設-移交（BT）模式變相舉債。

綜上所述，在PPP概念體系中，PPP作為公共部門與私人部門之間的合作理念，被國內外普遍采用，更多地體現為“利益共享、風險共擔”的伙伴關系。按照付費機制，PPP模式分為特許經營和PFI兩種主要類型，而BOT及其衍生形式屬于第三層級的具體實施方式。它們之間層級關系如圖3所示。

來源：作者根據《PPP 新機制》整理

圖3 PPP、特許經營和BOT的層級關系

（二）全面準確地理解使用者付費項目的內涵

使用者付費是特許經營項目的鮮明特征，體現了特許經營者承擔市場風險的原則?！禤PP新機制》倡導的使用者付費項目，是指具有明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具有一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式而額外新增地方財政未來支出責任的項目。

政府和社會資本合作的重點領域，全部限定于有經營性收益的項目，那些自身沒有經營性收益、投資回報依靠可用性付費的公共項目（如市政道路、黑臭水體治理項目）已不再適合采用PPP模式。在PPP項目實踐中，投資回報來源有時還需要穿透分析，涵蓋由政府向用戶統一收取后，再向特許經營者支付的費用。例如很多垃圾固廢處理或污水處理PPP項目，形式上是政府付費，穿透以后為政府代收費，項目全部或部分收益來自于使用者付費。

使用者付費主要分析可計量的收益，有時還需要考慮各種潛在收益?！禤PP新機制》明確提出，“特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益，主要歸特許經營者所有”，這是項目的重要潛在收益來源，體現了PPP模式的激勵相容原則，有利于調動特許經營者的積極性，助力實現商業利益與公共利益的統一。

（三）嚴防地方政府新增隱性債務

為堅決遏制新增地方政府隱性債務，《PPP新機制》終結了近十年大量存在的可行性缺口補助、承諾保底收益性、可用性付費等任何形式。以可行性缺口補助為例，該詞源于英文Viability Gap Funding（VGF），本意是生存能力的缺口融資，即使用者付費收益不足以回收社會資本的建設投資和項目公司的成本以及滿足社會資本的合理回報時，政府通過財政補貼、股權投入、貼息等形式，給予項目公司（或社會資本方）財務補助。近十年，我國大約一半的PPP項目套用了可行性缺口補助方式，地方政府通常按照約定的收益率反算財政兜底資金，很多原本不可行的項目通過無節制的補助變得“可行”。由于社會投資人要求的投資回報率一般高于傳統的政府直接舉債資金成本，從而導致政府在PPP項目合作期必須付出更大的財政補貼代價。

《PPP新機制》并不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴格限制政府支出條件。政府投資支持主要是在項目建設期，可通過政府資本金注入或建設投資補助等形式實現。如果涉及政府資本金注入，應按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理。由于項目建設期相對較短，通常在一個五年規劃內能夠建成，政府投資支持列入預算后，不易于形成政府的長期支出責任。政府付費是在項目運營期間，按規定補貼運營、不能補貼建設成本，這種“按規定補貼運營”通常指行業或區域規定的統一運營補貼標準，如每噸污水處理補貼、每車公里補貼等，與項目是否采用PPP模式不直接相關，因此不會因為采用PPP模式而新增政府支出責任，更不會形成政府隱性債務。

三、建立特許經營管理新程序，規范推進項目建設實施

（一）明確職責分工并重構項目周期管理流程

政府和社會資本合作是一種結構復雜的項目運作模式，項目周期包括前期、設計、融資、建設、運營、移交等環節的活動?！禤PP新機制》明確了特許經營項目的管理職責分工，確立國家發展改革委牽頭特許經營模式推進工作，要求地方各級政府負起主體責任、地方各級發展改革部門發揮綜合協調作用、各級財政部門嚴格執行預算管理制度，同時重構了特許經營項目全生命周期的管理流程，如圖4所示。

來源：作者根據《PPP新機制》繪制

圖4 特許經營項目周期管理流程

《PPP新機制》將特許經營項目周期管理分為建設實施和運營監管兩大階段。其中，建設實施包括審核特許經營方案、選擇特許經營者、簽訂特許經營協議、履行投資管理程序、開展建設實施管理等步驟，運營監管包括開展運營評價、項目移交或退出等步驟。

在特許經營協議有效期內，如涉及協議內容確需變更，當事人應在協商一致的基礎上簽訂補充協議。在特許經營項目周期中，實施機構應建立常態化信息披露機制，依托投資項目在線審批監管平臺，及時披露項目重要的非涉密信息；同時，如果特許經營者存在違法違規和失信行為，有關方面應依法依規進行懲戒，并將失信信息納入全國信用信息共享平臺。

（二）先行開展特許經營方案可行性論證工作

對于擬采用特許經營模式實施的項目，《PPP新機制》要求先行開展特許經營模式可行性論證，包括特許經營方案的編制、評估和審核等環節。其中，特許經營方案編制工作由實施機構牽頭，可參考《國家發展改革委關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（發改投資規〔2023〕304號文）等文件要求進行編制。

特許經營方案應通過項目需求分析，合理確定項目建設內容和規模，明確項目產出（服務）方案，可從項目全生命周期成本、產出(服務) 效果、建設運營效率、風險防范控制等方面對特許經營模式的可行性進行專題論證，為特許經營操作實施提供依據。特許經營方案審核工作可參考政府投資項目審批權限和要求，由發展改革等部門對項目履行審核手續，必要時可委托第三方專業機構評估。

在特許經營方案被批準之后，項目實施機構應通過公開競爭方式依法依規選擇特許經營者，并簽訂特許經營協議，明確雙方責權利。特許經營項目應嚴格履行投資管理手續，對于政府采用資本金注入的項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對于由社會資本方投資的項目，應按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定，履行核準或備案手續。

（三）PPP項目的“兩評一案”已經成為歷史

由于特許經營方案著力對項目是否適合采用特許經營模式進行比較論證，基于新機制確定的特許經營項目不涉及新增運營補貼或PPP專有支出責任。在新機制下，PPP項目實施方案被內容更加豐富的特許經營方案所替代，基于財政支出責任的物有所值評價和財政承受能力論證也失去了的現實必要性。因此，此前的“兩評一案”已結束了階段性任務。

《PPP新機制》特別強調特許經營項目周期的方案優化。在項目建設實施階段，要求特許經營者應做深做實項目前期工作，嚴格按照規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，保障工程質量，做好運營籌備；在項目運營監管階段，要求實施機構將社會公眾意見作為項目監測分析和運營評價的重要內容，通過績效評價反饋機制，不斷改進項目運營管理方案。

四、特許經營與REITs相得益彰，打通“投融建管退”

（一）特許經營與基礎設施REITs具有天然的融通性

政府和社會資本合作（PPP）與基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）都是重要的投融資模式創新，也是盤活存量資產以帶動增量投資的主要發展路徑。2022年5月，國務院辦公廳發布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，提出通過基礎設施REITs、PPP等七種優化完善存量資產盤活方式。《PPP新機制》再次明確“積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）”。

特許經營權已成為我國基礎設施REITs的三大資產權屬（所有權、特許經營權或經營收益權）之一，都強調權益性融資、使用者付費、合理而非固定的收益率?；A設施REITs要求項目權屬清晰、資產范圍明確，發起人(原始權益人)依法合規直接或間接擁有。其中，特許經營權是政府授予特許經營者的一項特權，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施并獲得收益，提供公共產品或者服務的權利。

在我國目前上市的基礎設施REITs中，特許經營權資產主要集中在高速公路、污水處理等領域，其特許經營期限均不超過30年?！禤PP新機制》提出，特許經營期限原則上不超過40年，不僅提升了特許經營權資產估值，也為REITs提供了更多符合發行條件的特許經營權資產；同時，基礎設施REITs作為權益性融資，要求資產所屬的項目公司100%股權通過資產支持證券，完全轉讓給公募基金，并在滬深證券交易所公開募集資金，為特許經營者實現資本退出提供了絕佳通道。

（二）打通了新建、改擴建項目與存量資產盤活的壁壘

《PPP新機制》以新建PPP項目為主線，兼顧了盤活存量資產和改擴建項目的特殊要求。在規范新機制實施模式上，不僅有針對新建項目的建設-運營-移交(BOT)、設計-建設-融資-運營-移交（DBFOT）等方式,也有針對存量資產盤活的轉讓-運營-移交（TOT），以及針對改擴建項目的改建-運營-移交（ROT）；在重點領域項目層面上，專門提及城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建相結合的項目。

《PPP新機制》支持創新項目實施方式，“鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產”。這項規定為眾多文旅基礎設施發行REITs提供了嶄新的思路，通過合理構建和實施特許經營方案，可有效破解當前景區門票收入“收支兩條線”的難題。

此外，《PPP新機制》在特許經營協議變更和項目移交等工作中，明確“如果特許經營者因改擴建等原因需要重新選擇特許經營者的，同等條件下可優先選擇原特許經營者”。這項規定對于涉及改擴建的高速公路發行REITs，有效地規避了原始權益人可能因為公開招標而喪失改擴建工程投資建設機會的風險。

沉舟側畔千帆過,病樹前頭萬木春。《PPP新機制》以巨大的改革勇氣和創新銳氣，從頂層設計層面構建了政府和社會資本合作的新機制，將是我國PPP發展史的重要轉折點。新機制新模式，新流程新機遇，將引領我國PPP模式邁向高質量發展新征程！