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政策性及開發(fā)性金融工具如何促進有效投資

中國PPP論壇持續(xù)關(guān)注我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域重大熱點難點問題。2022年我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資最受矚目的熱點問題之一，當(dāng)屬中國人民銀行支持三大政策性開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行7400億元專項金融債券，設(shè)立政策性開發(fā)性基礎(chǔ)設(shè)施基金，吸引超過3.5萬億元授信額度配套商業(yè)貸款，支持2700個基礎(chǔ)設(shè)施重大項目全部開工建設(shè)，對促進有效投資發(fā)揮了立竿見影的重要作用，使得這項“政策性開發(fā)性金融工具”成為2022年我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的重要成果，非常值得認(rèn)真總結(jié)和深入研究。

投資一直是拉動經(jīng)濟增長的重要力量。每當(dāng)我國經(jīng)濟增長面臨下行壓力時，都會寄希望于固定資產(chǎn)投資維持較高的增長速度，尤其是寄希望于基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)揮三駕馬車的決定性作用，以減輕經(jīng)濟下行的壓力?；A(chǔ)設(shè)施投融資始終是政府投資主管部門、各類企業(yè)、金融機構(gòu)及社會投資者關(guān)注的熱點話題。

我國基礎(chǔ)設(shè)施投資過去一直維持較高的增長樣態(tài)，很好地支撐著我國經(jīng)濟維持較高增長水平，發(fā)揮著政府投資調(diào)控的政策性導(dǎo)向作用，但最近幾年正在發(fā)生深刻變化。這里有一組過去10年的數(shù)據(jù)。我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增長率，2013年是17%，2014年高達21.5%,2015-2017年分別為17.2%,17.4%和19%，即一直維持在17%以上的水平。在此期間，PPP的廣泛應(yīng)用發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但2018年和2019年，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增長速度下降到兩年均維持3.8%的水平。為了扭轉(zhuǎn)這種被動局面，提振基礎(chǔ)設(shè)施投資信心，2020年我國開始大量使用政府專項債，實際執(zhí)行結(jié)果是：2020年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資增長速度為0.9%，2021年進一步下降到0.4%，維持著繼續(xù)下滑的趨勢，沒有達到預(yù)期效果。

進入2022年以來，尤其是進入今年第二季度以來，受到嚴(yán)格疫情防控等更加嚴(yán)峻復(fù)雜因素的影響，我國的基礎(chǔ)設(shè)施投資到底會呈現(xiàn)一種什么樣的發(fā)展態(tài)勢，備受各方關(guān)注。2022年即將過去，今年的實際執(zhí)行情況是：2022年 1-11月份，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長達到8.9%，遠(yuǎn)高于2020年的0.9%和2021年的0.4%。相信全年的最終數(shù)據(jù)一定是令人滿意的。

這個結(jié)果由多種因素達成，比如2021年的基數(shù)較低等，再比如我們繼續(xù)強調(diào)用好政府專項債，但最重要的原因應(yīng)該歸結(jié)于2022年6月29日國務(wù)院常務(wù)會議提出的“政策性開發(fā)性金融工具”的有效應(yīng)用，這個效果有些類似于PPP在2015-2017年所發(fā)揮的作用。這應(yīng)該是我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資2022年實施的最為重要的金融創(chuàng)新工具，是我國投融資體制改革的重要實踐成果，實施效果超出預(yù)期，很值得認(rèn)真研究和總結(jié)。

1.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)額度，由中國人民銀行“點對點”支持國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行等三家政策性及開發(fā)性金融機構(gòu)設(shè)立專項金融工具，通過發(fā)行專項金融債券，籌集資金用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金注入。

2.三家政策性及開發(fā)性金融機構(gòu)通過銀行間市場，按照批準(zhǔn)額度發(fā)行專項金融債券，募集資金用于分別設(shè)立國家開發(fā)銀行國開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金，以及中國進出口銀行進銀基礎(chǔ)設(shè)施基金。今年共發(fā)行額度規(guī)模為7400億元。

3.三只基礎(chǔ)設(shè)施基金以股權(quán)投資、股東借款等方式投放用于解決重大基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金缺口，但比例不得超過項目資本金總額的50%，或為專項債項目的資本金進行搭橋，以提升專項債項目的可融資性。中央財政按照實際股權(quán)投資額對金融債券予以財政貼息，貼息期限為2年。

4.國家發(fā)展改革委牽頭審核確定備選項目清單，各基金按市場化原則依法合規(guī)、自主投資，主要用于中央財經(jīng)委員會于2022年4 月26日召開的第十一次會議確定的交通水利能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全基礎(chǔ)設(shè)施等五大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重大科技創(chuàng)新、職業(yè)教育等領(lǐng)域，以及其他可由地方政府專項債券投資的項目建設(shè)，涉及交通、能源、水利、冷鏈物流、職業(yè)教育、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)施、保障性安居工程、新基建等8大類22個領(lǐng)域的重大項目建設(shè)。

5.各政策性及開發(fā)性金融機構(gòu)設(shè)立基金管理公司，履行基礎(chǔ)設(shè)施基金管理職能，發(fā)揮項目資本金財務(wù)投資人的角色，進行募投管退等專業(yè)化基金管理。

6.各商業(yè)銀行跟進配套解決商業(yè)性貸款資金缺口，并吸引社會投資等參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以期帶動各方投資，形成更多實物工作量，切實促進有效投資。

一是創(chuàng)新項目資本金籌措方式。我國投資項目實行資本金制度，基礎(chǔ)設(shè)施項目必須籌集一定比例的最低資本金，才能獲得商業(yè)銀行貸款支持。資本金融資始終是基礎(chǔ)設(shè)施項目融資的一個難題。通過國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行等三家政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)起創(chuàng)立基礎(chǔ)設(shè)施專項基金，募集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施項目的資本金注入，對于解決基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金來源缺口問題，聚焦關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，發(fā)揮著立竿見影的獨特作用，是我國當(dāng)前形勢下豐富基礎(chǔ)設(shè)施項目資本金籌措渠道和方式的重要創(chuàng)新舉措，是探索如何進一步發(fā)揮政策性及開放型金融機構(gòu)穩(wěn)投資作用的重要探索。

二是統(tǒng)籌應(yīng)用各種政策工具。發(fā)行銀行間金融專項債，并配合實施財政貼息，體現(xiàn)了財政政策和貨幣政策的聯(lián)動。通過政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行專項債券7400億元用于解決項目資本金缺口，統(tǒng)籌利用2019年以來結(jié)存下來的5000多億元政府專項債額度，以及2000億元的設(shè)備更新改造專項再貸款，配合設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施專項發(fā)展基金、定向發(fā)債、財政貼息等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具促進基礎(chǔ)設(shè)施有效投資形成“疊加效應(yīng)”。

三是引導(dǎo)撬動市場化融資。與政府性基金或政府專項債不同，今年推出的政策性開發(fā)性金融工具，不要求地方政府或其平臺公司出具還款承諾或承擔(dān)兜底責(zé)任等，而是由三家政策性開發(fā)性金融機構(gòu)按照市場化原則，根據(jù)項目質(zhì)量進行自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險。這項政策性開發(fā)性金融工具共7400億元基礎(chǔ)設(shè)施專項基金的應(yīng)用，不僅可以有效解決項目資本金最低比例等制約商業(yè)性銀行貸款的融資障礙，而且還能夠有效發(fā)揮對項目融資的增信作用，使得各類商業(yè)銀行為納入政策性開發(fā)性金融工具支持清單內(nèi)超過3.5萬億元授信額度的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供配套貸款，并帶動資產(chǎn)證券化ABS、商業(yè)債券及股權(quán)融資等各類市場化融資工具的應(yīng)用，并通過TOT、基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，發(fā)揮對市場化融資的有效撬動作用。

四是有效降低融資成本。基礎(chǔ)設(shè)施項目具有公益性特征，往往商業(yè)盈利能力不足。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，我國財務(wù)盈利能力較強的基礎(chǔ)設(shè)施項目大多已經(jīng)建成，使得大量新建基礎(chǔ)設(shè)施項目的盈利性呈下降態(tài)勢。尤其是當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力較大，更進一步影響到新建基礎(chǔ)設(shè)施項目的盈利能力，使得基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金籌措更加困難，我國對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的盈利能力已經(jīng)進入預(yù)期持續(xù)下降的調(diào)整時期，對拓展低成本基礎(chǔ)設(shè)施項目籌資渠道提出了新要求。政策性開發(fā)性金融工具由中國人民銀行支持，政策性開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立，財政提供貼息，客觀上存在著政策性增信功能，且所設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施基金以資本金的方式注入基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅資本金本身沒有固定投資回報的要求，其配套的商業(yè)銀行貸款因政策性支持等因素，也可降低貸款利息。這種操作方式不僅能夠有效降低基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資難度，而且還可以有效降低項目融資的資金成本，創(chuàng)新投融資模式，可以顯著提升項目的可融資性，為項目未來的商業(yè)運營奠定寬松條件。

五是探索銀行進行股權(quán)投資的新渠道。我國基礎(chǔ)設(shè)施項目的資金籌措，長期以來主要依靠債權(quán)融資，使得我國各類金融機構(gòu)積累了規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款債務(wù)資金。目前以三家政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)為依托，通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施專項基金的方式，將有關(guān)金融機構(gòu)的存量債權(quán)資金轉(zhuǎn)換為股權(quán)資金，以資本金的方式注入基礎(chǔ)設(shè)施項目，有利于盤活我國規(guī)模巨大的銀行體系債務(wù)性存量金融資產(chǎn)，打破銀行資金主要用于債務(wù)性投放的傳統(tǒng)做法，未來將發(fā)揮示范帶動作用，研究如何撬動更多的金融機構(gòu)將其各類資金投入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，解決基礎(chǔ)設(shè)施融資長期難以解決的股權(quán)投資問題，對于推動金融機構(gòu)改革創(chuàng)新意義重大。

六是促進實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)行開發(fā)性和政策性金融工具，屬于具有鮮明政策導(dǎo)向的市場化融資行為，強調(diào)不搞大水漫灌、不超發(fā)貨幣、不透支未來的穩(wěn)健貨幣政策導(dǎo)向，通過市場化融資工具引導(dǎo)各金融機構(gòu)發(fā)放中長期低成本配套貸款，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機制，有利于抑制通貨膨脹，增強信貸增長的穩(wěn)定性，鞏固后疫情時代我國經(jīng)濟恢復(fù)的發(fā)展基礎(chǔ)，促進經(jīng)濟穩(wěn)定健康可持續(xù)發(fā)展。

七是切實促進有效投資。政策性開發(fā)性金融工具項目聚焦現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，堅持“資金、要素跟著項目走”，堅持向符合條件的項目投放資金，強調(diào)著力破解要素保障、審批辦理等問題，做好項目前期工作和土地、用能、環(huán)評等要素保障，帶動相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配套投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目投資及第三產(chǎn)業(yè)項目投資增長，有利于擴投資、帶就業(yè)、促消費，為穩(wěn)住經(jīng)濟發(fā)展大盤發(fā)揮托底作用。

2023年我國將很有可能會繼續(xù)用好政策性開發(fā)性金融工具，為促進有效投資發(fā)揮更加重要的作用。同時，需要總結(jié)2022年實施這項政策工具的經(jīng)驗，促進改進相關(guān)工作。

一是完善基金專業(yè)化運作管理。這項金融工具既然按照基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的模式進行運作，三大金融機構(gòu)成立的基金管理機構(gòu)，就應(yīng)該按照基礎(chǔ)設(shè)施基金管理的專業(yè)化要求，在基礎(chǔ)設(shè)施基金的募投管退各環(huán)節(jié)加強能力建設(shè)，尤其是基金如何退出，其投入的具有財務(wù)投資性質(zhì)的項目資本金與基礎(chǔ)設(shè)施項目其他資本金的差異化管理要求，如何真正體現(xiàn)市場化投資原則，如何切實體現(xiàn)依法合規(guī)自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，保本微利，如何完善增信擔(dān)保措施，保障基金能夠投得出、管得住、收得回，都需要進行深入研究。

二是建立常態(tài)化項目推動體系。目前的政策性開發(fā)性金融工具運作，涉及到中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委、住建部、環(huán)保部、地方政府、銀保監(jiān)會及三大政策性開發(fā)性金融機構(gòu)等眾多部門。為進行形成有效投資，通過開辟綠色通道、實行并聯(lián)審批，加快辦理用地用能環(huán)評等手續(xù)，建立了推進有效投資的項目協(xié)調(diào)機制，確實發(fā)揮了很好的作用。但是，有關(guān)部門聯(lián)合辦公，連續(xù)高效運轉(zhuǎn)，加強上下聯(lián)動和橫向協(xié)同，有很強的戰(zhàn)時應(yīng)急動員特征。進入2023年，如何建立常規(guī)化溝通協(xié)調(diào)機制和項目推動機制，這就涉及到投融資體制及項目審批體制深化改革等深層次問題，需要提前做好相關(guān)研究。

三是加強投資項目前期研究論證工作。投資決策是項目全生命周期的起點，投資決策正確與否，對項目成敗有著直接的決定性影響。為堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，提高投資決策的正確性和準(zhǔn)確度，必須深入細(xì)致、全面系統(tǒng)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亻_展可行性研究工作。從實施執(zhí)行情況看，部分基礎(chǔ)設(shè)施基金項目推動實施不順利，經(jīng)常遇到有資金沒有合適項目可投的情況，突出表現(xiàn)為項目庫儲備不足，項目保障條件不落實，根本原因在于項目前期研究不深入，缺乏高質(zhì)量的項目謀劃和項目庫建設(shè)。我國投融資體制正在發(fā)生深刻變革，特別是立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，對項目投資決策提出了更高要求，必須將綠色發(fā)展、自主創(chuàng)新、共同富裕、安全風(fēng)險等理念以及投資建設(shè)數(shù)字化等要求融入項目前期方案策劃和可行性研究，建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的投資項目可行性研究工作體系。