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補短板 定指標(biāo) 抓重點

——關(guān)于交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的思考

當(dāng)前我國已進入新發(fā)展階段，對交通運輸事業(yè)提出了新的更高的發(fā)展要求。今年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，與2019年9月印發(fā)的《交通強國建設(shè)綱要》共同構(gòu)成加快建設(shè)交通強國的藍圖，兩個文件是指導(dǎo)交通運輸立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、服務(wù)加快建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的行動指南。我們必須以兩個文件為行動指引，加快推動實現(xiàn)交通運輸高質(zhì)量發(fā)展。

實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展既是目標(biāo)又是過程，交通運輸應(yīng)堅持新發(fā)展理念，運用系統(tǒng)方法論，以高質(zhì)量的指標(biāo)體系為方向和目標(biāo)，加強高質(zhì)量政策、標(biāo)準、考核評價等規(guī)范和引導(dǎo)，使各方面工作都有所遵循。

深刻認識交通運輸高質(zhì)量發(fā)展面臨的問題

高質(zhì)量發(fā)展是能夠很好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的發(fā)展，是體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展理念的發(fā)展，是建立新發(fā)展格局的發(fā)展。因此，這必將是創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發(fā)展。

高質(zhì)量是今后一個時期交通運輸發(fā)展必須遵循的目標(biāo)和要求。按照高質(zhì)量發(fā)展要求，對照新的理念和思路要求，可以看出當(dāng)前交通運輸在諸多方面還存在差距。

結(jié)構(gòu)性矛盾仍比較突出。表現(xiàn)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、方式間仍存在發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡問題。空間布局總體呈現(xiàn)出東密西疏特征，西部鐵路、公路和機場面積密度是東中部地區(qū)平均水平的23%至40%，西部地區(qū)交通運輸發(fā)展不平衡不充分問題依然存在；從運輸結(jié)構(gòu)方面看，2019年鐵路貨運總量占全社會貨運總量的9.5%，貨運周轉(zhuǎn)量占全社會貨運周轉(zhuǎn)量的15.6%；交通運輸物流成本仍有一定改善空間；各種交通方式間銜接不充分的問題比較突出，多式聯(lián)運方式和效率需要進一步提升和優(yōu)化，長江沿江內(nèi)河港口集裝箱鐵水聯(lián)運占比不到13%，2020年我國主要港口集裝箱鐵海聯(lián)運比例僅2.6%，而國外通常在20%左右甚至更高。

城市內(nèi)部交通問題日益突出。大型交通樞紐換乘不便、城市交通擁堵、停車難等大城市交通運營管理問題比較突出。我國38座千萬級吞吐量（客流）機場中，通地鐵的僅23個，占60.5%，高鐵車站等客運樞紐與城市公共交通銜接便利程度不夠高。隨著城市化進程加快，交通擁堵已不再是大城市“專利”，不少中小城市也出現(xiàn)擁堵“城市病”，到2020年年底全國民用汽車保有量已達2.8億輛，有70個城市汽車保有量超過100萬輛，汽車保有量超過200萬的城市31個，我國約有2/3的城市在早晚高峰時段出現(xiàn)交通擁堵，而且日益加劇；如高德地圖聯(lián)合中國社會科學(xué)院社會科學(xué)研究所等聯(lián)合發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年北京高峰時段駕車通勤時間日均88分鐘，路上擁堵時長近45分鐘。近年來，隨著汽車保有量增加，城市停車問題日益突出，停車泊位缺口較大，停車難成為城市發(fā)展的痛點。

體制性障礙問題待解。鐵路與水運、公路多式聯(lián)運存在體制問題，在調(diào)度指揮、運營管理、技術(shù)規(guī)范等方面存在諸多矛盾，導(dǎo)致鐵路“最后一公里”瓶頸問題突出，港口、大型工礦企業(yè)和物流園區(qū)鐵路專用線接入比例不高。鐵路接軌條件和辦理流程過于復(fù)雜，鐵路清算體系透明度不高，委托運營成本較高，全程服務(wù)效率較低，使得需求主體往往“望而卻步”。空域資源配置不合理，對民航開放的空域資源較少，空域管理體制難以適應(yīng)民航快速發(fā)展的需求。還有，綜合交通樞紐項目由于分別歸屬不同的主體，導(dǎo)致規(guī)劃上缺少有效銜接，存在技術(shù)標(biāo)準不統(tǒng)一、建設(shè)時序不同步、協(xié)調(diào)難度大等問題，對資源的統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合利用考慮相對不足。這些都需要通過改革來解決。

地方債務(wù)、投資等新動能不足問題凸顯。防范風(fēng)險仍是當(dāng)前和今后一個時期的重點任務(wù)，到去年年底，全國地方政府債務(wù)余額已達25.66萬億元。2020年，完成交通固定資產(chǎn)投資超過3.4萬億元，主要是公路和鐵路。近年來，交通建設(shè)持續(xù)保持高位投入，“十三五”期間，除了2016年公路建設(shè)投資1.8萬億元，其余每年都保持在2.1萬億元以上，鐵路建設(shè)投資基本保持在每年8000億元左右，這么高強度的投資，除了中央財政支持，很多都是由地方政府舉債建設(shè)的。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃綱要，交通基礎(chǔ)設(shè)施仍將處于快速發(fā)展時期，對建設(shè)資金的需求巨大。一方面，國家嚴控地方政府債務(wù)，規(guī)范了PPP等融資模式，另一方面交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、回收周期長，未來交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資能力將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。此外，隨著近年來農(nóng)村公路大規(guī)模建設(shè)，農(nóng)村公路養(yǎng)護資金籌措困難，問題也比較突出。

踐行綠色發(fā)展理念不夠。有些交通建設(shè)項目，不注意生態(tài)環(huán)境保護，綠色觀念不夠，在建設(shè)過程中，對生態(tài)環(huán)境破壞較大，造成植被破壞和水土流失，施工廢料和廢水處理不當(dāng)，對生態(tài)造成不可恢復(fù)的影響。近年來，公共汽（電）車等綠色交通出行比例出現(xiàn)下降，以北京為例，2011年至2017年，軌道交通出行比例由11.5%快速增加至21.7%，公交汽（電）車和出租車出行比例則由34.9%下降為26.4%，私人小汽車出行比例始終維持在33%左右。碳達峰碳中和對經(jīng)濟社會發(fā)展提出更高要求，交通運輸碳排放占全國終端碳排放的15%，是節(jié)能減排的重點領(lǐng)域，既有發(fā)展模式離綠色要求還有一定差距。

加快構(gòu)建交通運輸高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系

中央全面深化改革委員會第四次會議強調(diào)，推動高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個時期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策、實施宏觀調(diào)控的根本要求，要加快創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，協(xié)調(diào)建立高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核辦法。

要推動實現(xiàn)交通運輸高質(zhì)量發(fā)展，就要按照目標(biāo)引領(lǐng)、問題導(dǎo)向的要求，建立完整的高質(zhì)量發(fā)展的交通運輸指標(biāo)體系，這是實現(xiàn)交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的有效途徑。高質(zhì)量發(fā)展就是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，初步考慮，起碼要圍繞五個方面建立指標(biāo)體系。

創(chuàng)新發(fā)展類指標(biāo)。這類指標(biāo)主要反映創(chuàng)新要素投入水平、新技術(shù)應(yīng)用、創(chuàng)新產(chǎn)出成效、創(chuàng)新環(huán)境等情況。如反映交通設(shè)施創(chuàng)新驅(qū)動水平的研究與試驗經(jīng)費投入強度、科技成果轉(zhuǎn)化率、科研及管理人才占比等指標(biāo)；反映新技術(shù)應(yīng)用水平的交通基本要素信息數(shù)字化率、智能交通技術(shù)普及率等指標(biāo)。從創(chuàng)新類指標(biāo)看科技創(chuàng)新驅(qū)動交通高質(zhì)量發(fā)展的程度。

協(xié)調(diào)發(fā)展類指標(biāo)。這類指標(biāo)主要反映基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達程度、人民生活保障水平等情況。如反映運輸結(jié)構(gòu)合理性的交通運輸物流成本下降率及大宗物資鐵路、水運貨物周轉(zhuǎn)量占比上升度等，反映綜合交通一體化的集裝箱鐵水聯(lián)運量平均增長率，反映樞紐一體化的綜合客運樞紐換乘距離、換乘時間、跨運輸方式信息交換機制成熟度，反映交通發(fā)展平衡的西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、鐵路和公路覆蓋率等。從協(xié)調(diào)發(fā)展類指標(biāo)看運輸方式間、地區(qū)間發(fā)展平衡度和協(xié)調(diào)性。

綠色發(fā)展類指標(biāo)。這類指標(biāo)主要反映運輸節(jié)能降耗和綠色理念。如反映資源合理利用的各種運輸方式綜合運行單位二氧化碳排放下降率、能耗下降率、用水下降率以及新增用地情況，反映綠色交通水平的新能源車輛指標(biāo)、城市公交出行率、完善率以及綠色技術(shù)的普及率等。從綠色發(fā)展類指標(biāo)看出綠色發(fā)展、生態(tài)保護理念，推動交通與生態(tài)和諧發(fā)展。

開放發(fā)展類指標(biāo)。這類指標(biāo)主要反映交通市場開發(fā)程度、交通與產(chǎn)業(yè)融合、互聯(lián)互通等情況。如反映市場開放程度的民間投資增長速度、外商增長速度，反映交通與產(chǎn)業(yè)融合的新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重，反映互聯(lián)互通的跨境、區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施和運輸互聯(lián)互通的完善程度。開放類指標(biāo)看市場配置資源、融合發(fā)展、開放發(fā)展程度。

共享發(fā)展類指標(biāo)。這類指標(biāo)主要反映基本公共服務(wù)、安全、運輸服務(wù)質(zhì)量等情況。如反映交通扶貧支撐作用的貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、農(nóng)村公路養(yǎng)護資金增加值占地方公共財政預(yù)算收入的比重、建制村道路硬化率和通客車率等；反映交通安全性交通運輸事故率、質(zhì)量監(jiān)督抽查合格率等；反映人民滿意程度的公眾滿意度、交通運輸正常率以及老年人和殘障人士的出行服務(wù)等。共享發(fā)展類指標(biāo)主要是看交通運輸普遍服務(wù)程度和多樣性問題，反映人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

以上五方面指標(biāo)要求比較好的貫徹了新發(fā)展理念，體現(xiàn)了交通運輸發(fā)展的協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性、開放性、共享性和綠色環(huán)保，從而推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

當(dāng)然，能否重點突出實現(xiàn)交通運輸事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還需要高質(zhì)量的治理體系，建立促進高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策環(huán)境。指標(biāo)體系只是制度和政策環(huán)境的一部分。

當(dāng)前推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的重點工作

在加快建設(shè)交通強國、推動交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的征程中，要始終牢記人民交通為人民的初心和使命，準確把握新發(fā)展階段的新要求，將新發(fā)展理念貫穿于交通運輸發(fā)展的全領(lǐng)域和全過程，堅持運用系統(tǒng)思維推動工作，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，確保一張藍圖繪到底。

推動交通運輸服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。交通的基本功能是提供優(yōu)質(zhì)高效的運輸服務(wù)，這也是交通“強國家”的最根本要求。交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要著力滿足人民群眾對交通日益增長的高品質(zhì)需求，推進旅客聯(lián)程聯(lián)運，提供安全、便捷、舒適的服務(wù)，滿足多樣化出行需求，不斷提升運輸服務(wù)品質(zhì)。交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要著力滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)的需要，提升交通對國家戰(zhàn)略的支撐引領(lǐng)作用，優(yōu)化調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，平衡各種運輸方式，“宜水則水，宜路則路”，大力發(fā)展多式聯(lián)運，促進全社會物流降本增效。

推動交通基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。建設(shè)現(xiàn)代化高質(zhì)量綜合立體交通網(wǎng)，要堅持系統(tǒng)觀念，著力補短板、重銜接、優(yōu)網(wǎng)絡(luò)、提效能，統(tǒng)籌存量資源優(yōu)化利用和增量供給質(zhì)量提升，通過完善多層次網(wǎng)絡(luò)布局、優(yōu)化存量資源配置、擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)立體互聯(lián)，增強系統(tǒng)韌性。加強現(xiàn)代科技在交通基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，大力推動數(shù)字化、網(wǎng)聯(lián)化的新一代交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。與此同時，要重視基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護與管理，建養(yǎng)并重，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和運行效率。

推動科技創(chuàng)新賦能交通高質(zhì)量發(fā)展。大力發(fā)展先進交通裝備，廣泛應(yīng)用新材料、新能源、新技術(shù)和新工藝，研制先進的軌道交通車輛和控制系統(tǒng)、智能汽車和節(jié)能減排技術(shù)、民用飛機和航空發(fā)動機、智能船舶等載運裝備，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈競爭力和安全性。智能交通是未來交通系統(tǒng)的發(fā)展方向，要加強人、車、路耦合機理和車路協(xié)同控制等基礎(chǔ)理論研究，通過集成應(yīng)用先進的信息、通信、傳感、控制等技術(shù)，使人車路間相互作用關(guān)系以新的方式呈現(xiàn)。加快交通信息化建設(shè)，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)與交通的深度融合，通過數(shù)據(jù)資源賦能交通發(fā)展。

推動綠色交通高質(zhì)量發(fā)展。綠色發(fā)展是構(gòu)建高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，在碳達峰碳中和背景下，推動綠色交通高質(zhì)量發(fā)展更加迫切，要盡早出臺交通運輸行業(yè)碳達峰行動方案。建立以人為本的綠色交通設(shè)計理念，重視交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營中的生態(tài)保護，加強全生命周期生態(tài)友好型交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護管理。優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，發(fā)展多式聯(lián)運，提高鐵路和水運在貨物運輸中的比例，推進城市共同配送。加強節(jié)能減排，開展可再生能源替代技術(shù)研究，推進清潔能源交通裝備研發(fā)與應(yīng)用，減少能耗和二氧化碳排放。注重以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，構(gòu)建以軌道交通為骨干的城市公共交通體系。

推動交通治理的高質(zhì)量發(fā)展。現(xiàn)代綜合交通治理體系是交通強國的“軟實力”，更是“硬要求”。建立具有中國特色的綜合交通管理體制和運行機制，統(tǒng)籌各種交通方式，創(chuàng)新組織和管理方式，加快構(gòu)建“大交通”管理體制。建立統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場，完善價格形成機制，健全交通運輸法律法規(guī)體系，不斷推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。以改革促變革，繼續(xù)深化鐵路、民航市場化改革，持續(xù)推進空域管理體制改革。堅持安全發(fā)展的理念，強化工程質(zhì)量和安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大載運工具源頭管控，嚴格運營安全管理，加強應(yīng)急救援體系建設(shè)。

注：文章原載于《中國交通報》2021年4月8日第3版。文中圖片來源于網(wǎng)絡(luò)。