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“十四五”農業農村發展戰略目標

“十四五”規劃是銜接“兩個一百年”奮斗目標的第一個五年規劃，農業農村領域的發展戰略是實現農業農村現代化，包括農業現代化、農村現代化和農民現代化。

農業現代化。要以智能物質裝備、先進科學技術和現代經營管理來提升農業，完善農業產業體系、生產體系和經營體系，優化產業結構、提升技術物質裝備水平、提高農業經營管理水平。產業體系的完善是以市場需求為導向，優化農村一二三產業結構，提升農業產業的綜合效益和整體競爭力。生產體系要以科技創新為支撐，提升農業機械化、數字化、智能化水平，提升農業科技進步貢獻率。經營體系要培育面向市場的農業經營主體，實現小農戶與現代農業發展有機銜接，促進農業經營集約化、專業化、組織化、社會化。

農村現代化。不斷縮小城鄉差距，使村莊基礎設施接近或基本達到城市水平。全面推進人居環境整治，改善村民生活環境和生產條件。提升公共服務水平，大力發展農村的科教文衛體等社會事業，加快推進城市基本公共服務向鄉村延伸。縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距，村莊規劃管理體現“多規合一”管控要求，促進城鄉基礎設施、公共服務、生態環境保護協調發展。

農民現代化。全面提升農民生活水平，促進農民素質和能力等全面發展。全面提升農民素質，要加強職業技能培訓，擴大農村實用人才、新型農業經營主體帶頭人的培訓，提高農民的職業技能水平，使農民逐步成為體面的職業。全面提升生活質量，滿足億萬農民對美好生活的向往，不斷提升農民的獲得感和幸福感。

面臨挑戰

現階段我國農業農村發展存在的主要問題主要有以下幾個方面：

資源環境約束增加。我國的農業發展面臨著資源短缺和環境污染的壓力持續增加，人多地少、水土資源不平衡等問題短期不會得到根本性解決。主要表現為耕地人均占有量少且質量總體偏低，水資源時空分布不均且水質呈惡化趨勢，水土資源不平衡造成我國旱澇災害頻繁。

農業國際競爭力較低。我國由于人多地少的原因，導致土地租金居高不下；同時，由于整體經濟水平的提高，勞動力和其他生產資料也在不斷上漲，推高了農業生產成本。大宗農產品國內外價格全面倒掛，導致進口繼續保持較高水平。隨著近年來我國自由貿易區建設步伐加快，多種農產品均將實現零關稅。我國農產品質量安全標準普遍低于主要出口市場，整體來看缺乏競爭力低。

農民持續增收動力不足。我國現階段的供應生產依然以傳統小農戶為主，他們的家庭經營抗風險能力差。農業比較效益低，導致農民普遍收入較低，同時農民工就業和工資水平增長也因為經濟增收放緩等原因受到影響。由于土地流轉市場不完善、宅基地和集體經營性建設用地入市政策不明朗等原因，導致農民財產性收入有限。

農業保護政策滯后與產業發展需要。我國發展最大的不平衡是城鄉發展的不平衡，最大的不充分是農村發展的不充分。農業支持保護體系不精準、落實不到位、資金整合不足、基礎設施投入少等問題日益突出。農業補貼面廣、環節多、部門多，無法充分發揮財政資金的引導作用。同時，急需更新農業支持保護體系，既符合WTO國際規則又能保護農業健康發展。

提高農業綜合效益

“十四五”要提高農業綜合效益，需要重點把握以下幾個方面：

優化產業布局。順應水稻“北增南減”和小麥積聚于黃淮海區域的趨勢，維持水稻和小麥現有布局。引導玉米產業布局進一步向東北區域集聚，鞏固黃淮海區域玉米優勢產區地位。引導進一步油菜籽和花生等油料作物向長江中上游區和黃淮海等優勢產區集中。順應產業發展趨勢，加快引導生豬、肉禽和蛋雞養殖向黃淮海和東北等玉米主產區轉移和集聚。

打造一二三產融合發展平臺。整合要素資源，重點打造特色產業集群、現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、中國特色農產品優勢區、農業科技園區、農業產業強鎮等產業融合發展平臺，就地就近發展農產品加工業及相關配套產業，拓展農業功能發展休閑農業和鄉村旅游業，培育新產業新業態，創新利益鏈接機制，不斷推動農村一二三產業融合發展。

提高農產品質量安全保障水平。健全自上而下的縱向監管體系，強化農產品全過程質量安全監管。完善農產品可追溯體系建設，整合可追溯資源和數據，統一納入全國農產品質量安全可追溯信息交換平臺進行管理，明確各層級監管需要，滿足不同的監管主體需要。

完善新型農業經營體系。加快構建以農戶家庭經營為基礎、多元經營主體為主導、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的新型農業經營體系。開展農業專業化服務示范創建活動，分級培育農業專業化服務示范點。創新新型經營主體與小農戶的利益聯結機制，形成風險共擔、利益共享的共同體。

培育農業農村新動能

農業農村高質量發展，需要土地、水、氣候、生物等自然要素支撐，更需要人才、管理、技術、資金等經濟要素的投入。培育農業農村發展新動能，需要聚集人才、資本和土地等三大現代要素的投入。

人才是最活躍的要素。農業農村的發展必須要順應城鎮化趨勢，三大現代要素中人才是最活躍的因素，未來滿足農業農村發展對人才的需要，需要做好三個方面的工作，適應城鄉人才雙向流動。一是要推進農業轉移人口市民化，放開放寬個別超大城市外落戶限制條件，允許農業轉移人口在就業地落戶，推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，促進農業轉移人口融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會，滿足農民進城居住和生活的愿望。二是要建立城市人才入鄉的激勵機制，運用財政、金融、社會保障等激勵政策，鼓勵下鄉群體參與鄉村治理，探索城鄉下鄉群體加入農村集體經濟組織成功做法，促進更多人才投身農業農村事業。三是要改善農業農村就業環境，完善農村基礎設施，改善農村人居環境，留住想為農業農村發展作貢獻的人才。

資本是最關鍵的要素。我國農業農村的發展受資金制約嚴重，“十四五”期間需要通過發揮財政資金、金融資源和社會資本的協同作用，滿足農業農村發展對資金的需求。財政資金要優先保障“三農”資金投入，將農業農村作為財政優先保障領域，財政資金投向應向“三農”傾斜金融資源要增加農業農村供給，推進金融機構供給主體多元化，引導中小金融機構進入農村領域，通過推進農村金融體制改革解決農村資本單向流出和融資成本高的長期困境。創新財政資金投入方式和金融扶持政策，通過信貸擔保、貸款貼息、政府購買服務等方式，引導更多社會資本投入農業農村領域。

土地是最基礎的要素。土地是農業農村發展最基礎要素，現行土地制度已經不適應于農村一二三產融合發展需要，必須深化農村土地制度改革。改革過程中重點要做好兩方面工作。一是要建立農村集體建設用地直接入市制度，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，解決農業農村發展過程中面臨的建設用地緊缺的問題。二是要加速土地承包權流轉，完善土地流轉、抵押、租賃等市場，促進土地集約化和規模化經營。

進一步激發鄉村發展活力

激發鄉村發展活力的關鍵在于深化改革，只有依靠改革才能打破制約鄉村發展的藩籬，“十四五”期間重點需要做好以下幾個方面的改革。

繼續深化農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系。健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。

深入推進農村集體產權制度改革。加快農村集體資產監督管理平臺建設，建立健全集體資產各項管理制度。制定農村集體經濟組織法，加強農村執法隊伍建設。做好成員身份確認，注重保護外嫁女等特殊人群的合法權利，加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革。繼續總結和推廣“三變”經驗，健全農村產權流轉交易市場，完善適合農村集體經濟組織特點的稅收優惠政策。積極探索農村集體經濟的多種實現形式，拓展集體經濟形態。

完善農業支持保護制度。強化高質量綠色發展導向，加快構建新型農業補貼政策體系。調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。健全農業信貸擔保費率補助和以獎代補機制，做大擔保規模。打通金融服務“三農”各個環節，用好差別化準備金率和差異化監管等政策，切實降低“三農”信貸擔保服務門檻。鼓勵銀行業金融機構加大對農業農村中長期信貸支持力度，支持重點領域大宗農產品期貨期權品種上市。

探索宅基地“三權分置”。改革過程中要尊重農民意愿、維護農民利益，堅守宅基地居住保障的福利底線，鼓勵農村集體經濟組織成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。穩固和明確集體對宅基地的所有權，堅持農村土地集體所有權的根本地位不動搖。結合農村集體產權制度改革，將宅基地所有權賦予農村集體，確定其法人資格，通過頒證等形式明晰具體權利和義務。保障農戶宅基地資格權，進城務工農民的宅基地使用權，是基于身份享有的權利，不能因為任何原因剝奪；在農民自愿的前提下，通過建立多元化補償方式，鼓勵在城市獲得穩定生活條件農民有償退出宅基地資格權。放活宅基地使用權，完善宅基地使用權流轉的配套政策和法律體系，擴大和明確宅基地使用權流轉市場范圍，設定使用權流轉期限制，鼓勵宅基地使用權有償退出的政策。

“十四五”重大任務、重大工程和重大政策

（一）五個重大任務

推動農業現代化。按照供給側結構改革需要，不斷優化和挑戰農業產業結構，解決發展過程中自身存在的短板問題。統籌國內國際兩個市場和國內國外兩種資源，加速我國農業現代化進程。

深化“三農”改革。“三農”問題始終是我國農業政策的痛點和難點所在，城鄉二元格局根深蒂固難以在短時間內消除，在發展中問題只有通過改革才能打破制約鄉村發展的藩籬。

推進農業農村信息化。農業農村發展速度慢的原因之一是信息不對稱，“十四五”農業農村發展要互聯網時代的順風車，從信息端緩解原有弊病。要著力實現“互聯網+農”，將互聯網技術全面地落實到農業農村的各個環節和領域。

保持農村社會和諧穩定。農業農村的不平衡不充分問題更加突出，要通過全面優化制度供給、全面提升共享水平、全面升級治理水平、全面防范制度風險等戰略舉措，全面推進城鄉融合發展。要堅決破除體制機制弊端，推動城鄉要素自由流動、平等交換。通過強化城市對鄉村的帶動作用、發揮集鎮和小城鎮銜接作用、提檔升級鄉村道路增強城鄉連接、促進城市公共服務下鄉等綜合措施，全面推進城鄉融合發展。

（二）五個重大工程

農業基礎夯實工程。大力推動高標準農田建設，實施土地連片整治，解決弄滴細碎化問題。提升現代種業、科技創新、動植物保護等方面能力，推進農業農村大數據平臺建設。提高農業科技經費支持力度和統籌管理能力，加速推廣應用先進適用的集成技術，加強戰略性前沿技術儲備。

綠色農業發展工程。實施土壤污染的治理修復，建立有效的治理和維修技術體系。增加農業綠色發展方面投入力度，完善綠色發展先行區支撐體系，實施好畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用與農膜污染治理、長江經濟帶農業面源污染治理、東北黑土地保護性耕作行動計劃、重點水域漁業資源與生態環境調查等項目。

農業產業化工程。突出抓好特色產業集群、現代農業產業園、農村產業融合發展示范園、中國特色農產品優勢區、農業科技園區、農業產業強鎮等平臺建設，按照全產業鏈發展要求打造優勢特色食品全產業鏈，培育一批一二三產融合的排頭兵。實施農產品倉儲保鮮冷鏈物流設施建設工程，解決農產品物流短板問題。創新利益鏈接機制，加強新型經營主體和農村實用人才培育。

質量興農工程。健全動植物疫病防控體系，提升動植物保護能力。嚴把產業投入品管理，從源頭保障農產品質量安全。加強農業區域公共品牌、企業品牌和產品品牌認證，健全農產品質量和食品安全標準體系，建設農業全程可追溯體系，推進農業提質增效。

農村基礎設施提升工程。深入推進實施農村人居環境整治、農村廁所革命，推動實施村莊基礎設施建設工程。著力改善農村水、電、路等基礎設施，實施農村飲水安全鞏固提升工程，開展古村落保護與開發。

（三）五個重大政策

土地支農惠農政策。將農村作為土地市場化改革的突破口，加速推進承包地流轉、集體經營性建設用地入市、宅基地有償使用、增減掛鉤等政策。完善“三塊地”改革，為農業農村發展提供物質空間。

多元投入扶持政策。農業農村作為財政支出的優先保障領域，公共財政更大力度向“三農”傾斜，確保投入力度不斷增強、總量持續增加。充分發揮財政資金的引導作用，通過貸款補息、定向降準等方式，鼓勵金融機構向“三農”領域提供更多資金，吸引社會資本投向農業農村領域。

人才科技支撐政策。加強農村農業人才政策支持力度，完善產業人才培訓體系，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍。加強基礎前沿儲備，加大力量開展關鍵技術攻關，夯實農業科技創新條件基礎，加快農業科技機制創新與制度建設，提升農技推廣服務效能。

數字鄉村支持政策。建立健全農業農村數據采集體系，基本建成天空地一體化觀測網絡、農業農村基礎數據資源體系、農業農村云平臺。數字技術與農業產業體系、生產體系、經營體系加快融合，農業生產經營實現數字化轉型，管理服務數字化水平明顯提升，大幅提升農業數字經濟比重。

農業生態保護政策。創新農業資源保護和高效利用機制，實現高產高效與資源生態永續利用協調。以提升耕地地力為目標，因地制宜開展耕地“經濟休耕”，推廣適應區域特點的農業高效用水技術模式。創新農業生態產品和服務供給路徑，大力發展綠色優質農產品生產。