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2019年7月1日，《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）正式生效，國家發(fā)展改革委同日發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號）（簡稱“1098號文”），分別對政府投資、政府和社會資本合作（PPP）的依法依規(guī)管理進(jìn)行了規(guī)范，其中發(fā)揮全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺（以下簡稱“在線平臺”）的“放管服”統(tǒng)領(lǐng)作用是突出亮點。本文通過分析在線平臺的前世、今生和未來，探討數(shù)字化賦能基礎(chǔ)設(shè)施投資體制改革的路徑。

一、在線平臺的前世

創(chuàng)智創(chuàng)新，十年磨一劍

出臺背景

在線平臺的問世和發(fā)展，一直相伴著我國投融資體制的改革。早在2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），提出“改革項目審批制度，落實企業(yè)投資自主權(quán)”，根據(jù)投資項目資金來源，將投資項目管理分為政府投資項目審批制以及企業(yè)投資項目核準(zhǔn)制和備案制。20號文同時提出“加強和改進(jìn)投資的監(jiān)督管理”，對政府投資、企業(yè)投資和投資中介服務(wù)機構(gòu)分別提出了監(jiān)管舉措，即“建立和完善政府投資監(jiān)管體系”、“建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系”和“加強對投資中介服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管”，并要求建立健全與投資有關(guān)的法律法規(guī)，依法實施監(jiān)督管理。

應(yīng)運而生

2013年3月第十二屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生的新一屆中央人民政府，致力于政府職能轉(zhuǎn)變和投資項目審批制度改革。2014年12月10日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），對企業(yè)投資項目核準(zhǔn)提出了“精簡審批事項、網(wǎng)上并聯(lián)辦理、強化協(xié)同監(jiān)管”的改革目標(biāo)，并提出了四項改革重點任務(wù)：一是精簡與項目核準(zhǔn)相關(guān)的行政審批事項；二是實行項目核準(zhǔn)與其他行政審批網(wǎng)上并聯(lián)辦理；三是規(guī)范中介服務(wù)行為；四是建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，構(gòu)建縱橫聯(lián)動協(xié)管體系。至此，構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的全國統(tǒng)一的建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺終于提到議事日程。

創(chuàng)新管理

當(dāng)今社會，信息技術(shù)以空前的影響力和滲透力，改變著我們的生活和工作方式，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”作為一種以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新要素的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形態(tài)，正顛覆傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和管理理念，并對政府通過信息化手段轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，創(chuàng)新投資管理方式提出了更高要求。2015年3月19日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于創(chuàng)新投資管理方式建立協(xié)同監(jiān)管機制的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕12號），提出“依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，建設(shè)信息共享、覆蓋全國的在線審批監(jiān)管平臺，建立透明、規(guī)范、高效的投資項目縱橫聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管機制，實現(xiàn)‘制度+技術(shù)’的有效監(jiān)管，確保既放權(quán)到位、接住管好，又服務(wù)到位、監(jiān)管有效，促進(jìn)市場秩序更加規(guī)范，市場活力充分釋放”。2016年7月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）也提出，“充分運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等技術(shù)，加快建設(shè)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，聯(lián)通各級政府部門，覆蓋全國各類投資項目，實現(xiàn)一口受理、網(wǎng)上辦理、規(guī)范透明、限時辦結(jié)”。可見，互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果為在線平臺的誕生提供了技術(shù)基礎(chǔ)，并得到了黨中央、國務(wù)院的政策支持。

建章立制

“法無授權(quán)不可為，法定責(zé)任必須為”。2016年12月14日，我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)---《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》橫空問世。該條例主要用以規(guī)范政府對企業(yè)投資項目的核準(zhǔn)和備案行為，并首次確立了投資平臺的法定地位，提出“除涉及國家秘密的項目外，項目核準(zhǔn)、備案通過國家建立的項目在線監(jiān)管平臺辦理”，并明確要求國務(wù)院投資主管部門會同有關(guān)部門制定在線平臺管理辦法。據(jù)此，為保障在線平臺的應(yīng)用、規(guī)范運行和強化管理，國家發(fā)展改革委會同18個部委共同制定并發(fā)布了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》，自2017年6月25日起施行。

二、在線平臺的今生

數(shù)字經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)型升級

中央部署

黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為壯大新動能的重要力量。習(xí)近平總書記在2018年全國網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作會議上強調(diào)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，加快推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，依靠信息技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動，不斷催生新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式，用新動能推動新發(fā)展。2019年政府工作報告提出，深化大數(shù)據(jù)、人工智能等研發(fā)應(yīng)用，培育新一代信息技術(shù)等產(chǎn)業(yè)集群，壯大數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

寶劍出鞘

數(shù)字經(jīng)濟(jì)呼喚著智慧政務(wù),依托互聯(lián)網(wǎng)和國家電子政務(wù)外網(wǎng),建設(shè)全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺勢在必行。博觀而約取，厚積而薄發(fā)，經(jīng)過數(shù)年的籌備和試運行，在線平臺的倚天劍終于出鞘了。2017年1月25日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺正式運行的通知》(發(fā)改投資〔2017〕0197號)，2017年2月1日全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺(http://www.tzxm.gov.cn)正式運行。在線平臺各類項目實行統(tǒng)一代碼制度，各類投資項目必須在在線平臺被賦予統(tǒng)一代碼并歸集審批和管理信息，從而形成了全國意向投資項目和擬建投資項目的大數(shù)據(jù)。在線平臺適用于各類項目建設(shè)實施全過程的審批、監(jiān)管和服務(wù)，各級政府及其部門通過在線平臺可以實現(xiàn)項目網(wǎng)上申報、并聯(lián)審批、信息公開、協(xié)同監(jiān)管，不斷優(yōu)化辦事流程，提高服務(wù)水平，并加強事中事后監(jiān)管，主動接受社會監(jiān)督。 

地方實踐

在線平臺由中央平臺和地方平臺組成。在全國在線平臺投入運行之后，各省（自治區(qū)、直轄市）也陸續(xù)建立本地區(qū)投資項目在線審批監(jiān)管平臺，并開展相關(guān)培訓(xùn)與示范平臺的評選。例如，2019年3月19日天津市人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)天津市加快推進(jìn)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)實施方案的通知》（津政發(fā)〔2019〕8號），提出“根據(jù)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求，堅持整體設(shè)計、分步實施，有計劃、有步驟地加快推進(jìn)全市一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，全面落實各項改革任務(wù)，全面實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)‘一網(wǎng)通辦’，為企業(yè)和群眾提供個性化、有特色的政務(wù)服務(wù)。”

與時俱進(jìn)

鼓勵民間資本規(guī)范有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，這是我國近年投資建設(shè)領(lǐng)域的重要政策導(dǎo)向。為吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施補短板建設(shè)，2019年2月1日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《補短板領(lǐng)域政府支持引導(dǎo)民間投資專項管理暫行辦法》（發(fā)改投資規(guī)〔2018〕231號），聚焦中西部地區(qū)地方政府吸引民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施補短板領(lǐng)域建設(shè)。一些地方政府與時俱進(jìn)，依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺，建立向民間資本推介重點領(lǐng)域項目長效機制。例如，河南省發(fā)展改革委為謀劃實施補短板重大項目，2019年4月1日發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域補短板力度的若干意見》（豫發(fā)改投資〔2019〕203號），提出“完善投資項目在線審批監(jiān)管平臺功能，加大在線平臺應(yīng)用力度，加強信息共享互認(rèn)，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，實現(xiàn)各類投資審批事項‘一口進(jìn)、一碼通、一網(wǎng)辦’，推動投資管理向服務(wù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型，不斷優(yōu)化投資環(huán)境。”

迭代更新

改革在路上，創(chuàng)新無止境。浙江在全面深化改革和對外開放中一直走在前列，在數(shù)字化變革引領(lǐng)投資體制改革方面也是“領(lǐng)跑者”。為貫徹落實國家投資項目審批制度改革，浙江省委提出了“最多跑一次”改革的理念。浙江省政府在認(rèn)真總結(jié)吸取投資在線平臺2.0與工程審批改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，通過迭代建設(shè)，一體化構(gòu)建全流程審批、全過程監(jiān)管、多部門協(xié)同、多層級聯(lián)動的投資項目在線審批監(jiān)管平臺3.0，力爭實現(xiàn)“一個平臺”、“一個政府”整體對外提供服務(wù)，實現(xiàn)投資項目審批監(jiān)管過程、結(jié)果數(shù)字化，最大程度破解投資項目審批痛點、難點、堵點，提高企業(yè)獲得感、滿意度。2019年6月30日，投資在線平臺3.0（工程審批系統(tǒng)2.0）在杭州、衢州地區(qū)投入試運行，并將在總結(jié)試點成果的基礎(chǔ)上推廣應(yīng)用，努力實現(xiàn)全省投資項目全領(lǐng)域覆蓋、全流程審批、全過程監(jiān)管。 

有法可依

2019年7月1日，《政府投資條例》正式生效，這是繼2017年2月1日施行的《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》之后我國投資項目管理領(lǐng)域的又一重大立法成果。《政府投資條例》和《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》作為分別調(diào)節(jié)我國政府投資和企業(yè)投資的行政法規(guī)，均確認(rèn)了投資項目在線審批監(jiān)管平臺的法律地位，明確要求發(fā)揮在線平臺的“放管服”統(tǒng)領(lǐng)作用。PPP項目作為投資建設(shè)項目，必須遵循經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)律，必須依法依規(guī)納入宏觀調(diào)控、信息管理和全過程監(jiān)管中。根據(jù)這兩個條例，7月1日國家發(fā)展改革委同步發(fā)布《關(guān)于依法依規(guī)加強PPP項目投資和建設(shè)管理的通知》（發(fā)改投資〔2019〕1098號），明確提出“依法依規(guī)將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理”，“所有PPP項目須使用全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺生成的項目代碼分別辦理各項審批手續(xù)。不得以其他任何形式規(guī)避、替代PPP項目納入在線平臺統(tǒng)一管理。”

三、在線平臺的未來

數(shù)字賦能，“四化”同步

基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性、先行性等特征，其建設(shè)往往投資巨大，回報周期較長，也是我國投資體制改革的重點領(lǐng)域。展望未來，可借鑒浙江省在線平臺運作的某些經(jīng)驗，利用大數(shù)據(jù)分析，充分調(diào)動線上、線下資源，整合各方資源，共同推動基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量建設(shè)，賦能地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

路徑一：在線平臺運作實體化

探索成立線下實體化公司，可參考浙江省創(chuàng)新經(jīng)驗，高效利用公共資金，成立以主管部門出資人代表為大股東的混合所有制企業(yè)。著力建設(shè)“投資項目大數(shù)據(jù)平臺”，打造“投資項目大數(shù)據(jù)分析中心”，秉承“服務(wù)創(chuàng)造價值、數(shù)據(jù)創(chuàng)造未來”的發(fā)展理念，精準(zhǔn)分析基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)需求，引導(dǎo)各類投資主體，特別是民間投資投向短板領(lǐng)域和價值洼地。

路徑二：項目資源整合賦能化

充分依托在線平臺的大數(shù)據(jù)管理，真正實現(xiàn)“最多跑一次”體制機制改革。強化在線平臺的法定地位和賦能，有效整合財政、國土、住建、規(guī)劃、環(huán)保、交通等部門的各類項目信息平臺，統(tǒng)一歸集到在線平臺或與其接口，打通內(nèi)部信息壁壘，實現(xiàn)行政審批一體化、集中化、高效化，落實“多規(guī)合一”、“多測合一”、“多網(wǎng)合一”機制，有效實現(xiàn)項目庫、機構(gòu)庫、專家?guī)斓慕y(tǒng)一管理。為保證投資項目管理的規(guī)范性、可審批性、可融資性、可交易性，可依托中央部委、地方政府、知名企業(yè)和科研院所，依托在線平臺，合力打造新型基礎(chǔ)設(shè)施賦能平臺，如基礎(chǔ)設(shè)施二級交易平臺，挖掘在線平臺的多元價值。

路徑三：生命周期綜合服務(wù)全域化

積極發(fā)揮在線審批監(jiān)管平臺全生命周期監(jiān)管的職能。選取有條件實施的地區(qū)，打造區(qū)域投資項目服務(wù)綜合體，即集合全國、屬地優(yōu)質(zhì)服務(wù)商聯(lián)盟，提供全方位、一體化投資項目產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，通過全過程信息量化，更有效地監(jiān)測各類投資項目（包括PPP項目）動態(tài)，助力打造高效決策和監(jiān)管體系，提升項目推介能力，激活市場主體，進(jìn)一步推動政府職能轉(zhuǎn)變。

路徑四：補短板與精準(zhǔn)扶貧互補化

補短板是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，精準(zhǔn)脫貧是三大攻堅戰(zhàn)之一，通過數(shù)字化賦能可以實現(xiàn)“二合一”。結(jié)合國家發(fā)展改革委正在著力推動的基礎(chǔ)設(shè)施補短板工作，建議聯(lián)合國家扶貧辦等部門，加大對中西部落后地區(qū)的扶持力度。依托在線平臺，輸出東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資管理經(jīng)驗，嘗試建立“基礎(chǔ)設(shè)施+電子商務(wù)”聯(lián)合工作機制，在有條件區(qū)域率先建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施+農(nóng)村電子商務(wù)扶貧點，使區(qū)域投資項目與扶貧援建工作有機結(jié)合，形成基礎(chǔ)設(shè)施的片區(qū)化發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶，真正讓基礎(chǔ)設(shè)施補短板和產(chǎn)業(yè)扶貧充分發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。