中咨視界
李開孟 | 積極推動在雄安新區實施第三代PPP
| |||||
| |||||
2018年是雄安新區成立第二年。“高起點規劃、高標準建設雄安新區”是以習近平同志為核心的黨中央對深化京津冀協同發展作出的重大決策部署，是千年大計、國家大事。作為全國高質量發展的樣板，雄安新區在推進基礎設施建設中，應在投融資體制機制上有所創新。2018年11月30日，第二屆雄安新區投融資發展論壇在河北金融學院隆重舉辦。來自國務院國資委、國家發改委等中央部委，以及高等院校、金融機構、知名企業等200多位專家學者參加論壇，圍繞雄安新區建設發展相關的投融資創新、國企改革、金融發展等主題展開討論。中國國際工程咨詢公司研究中心主任，中國技術經濟學會副理事長兼投融資分會理事長李開孟博士應邀出席論壇，并發表《積極推動在雄安新區實施第三代PPP》主旨演講。現將演講內容整理刊發如下。 積極推動在雄安新區實施第三代PPP 雄安新區建設是千年大計、國家大事，建設資金需求很大，不可能完全依賴財政資金。PPP模式被認為是雄安新區推動投融資模式及基礎設施建設運營模式創新的重要抓手。今天，我想圍繞這個問題談如下四點。 一 國際社會對PPP內涵沒有形成統一的理解 雄安新區推動實施PPP模式，到底應該采用什么樣的PPP模式，這是首先需要思考的問題。事實上，國際上，對PPP模式的內涵并沒有形成統一的理解。 英國基礎設施與項目管理局（IPA）認為，PPP模式，如PFI（私人融資計劃）和PF2，是與私營部門簽署的一種長期合同，用于基礎設施項目的設計、建設、融資和運營，具體項目包括新建學校、醫院、道路、住房、監獄、軍事裝備與營房，主要應用于政府付費領域。 世界銀行則認為，各類PPP模式的區別基于三個方面的特征：一是涉及的資產類型；二是私營部門承擔的具體職責；三是私營方的投資回收方式。 按照歐洲委員會的理解，PPP關注的是公共服務的采購，而不是資產，重點明確項目的產出而不是投入，考慮項目全生命周期的成果；PPP項目的支付方式，可以是使用者付費（如高速公路通行費）或政府方付費（如可用性付費、影子收費），或兩者的組合（如較低的使用者付費加上公共財政的運營補助）。 經濟合作與發展組織（OECD）認為，PPP模式可以提供的公共服務包括基礎設施資產（諸如橋梁、道路）和社會資產（如醫院、公用事業、監獄）。 聯合國歐經會則提出新一代PPP的概念，要求確保在所有利益相關方中，將“人”放在首位，聚焦于提升各類社區的生活品質，特別是那些通過創造本地和可持續的工作機會，與貧困抗爭的社區；與饑餓抗爭改善生活、提升性別平等、為所有人提供水、能源、交通和教育的社區；以及那些提升社會凝聚力、公正性并反對所有形式的與人種、種族、信仰和文化相關的歧視的社區。必須提高規模、速度并讓更多的人可以用付得起的價格得到更好的服務。 二 PPP存在三種基本類型 既然大家對PPP模式的內涵沒有達成共識，在雄安新區到底應該采用什么類型的PPP模式？實際上，公共部門和私營部門合作的思想和理念可以追溯到很久的歷史。尤其是使用者付費的特許經營模式，在歐洲已有超過100年的歷史。這些實踐為當代PPP模式的形成，積淀了重要的基礎。 我們強調雄安新區的建設，僅依靠政府不行，完全依靠市場也不行，因此必須加強政府和社會資本的合作。但是，不能認為凡是公共部門與私營部門的合作，都屬于PPP模式。但是，這些合作模式的經驗總結，為理解當代PPP模式的內涵及其演化路徑積累了基礎。 特許經營等模式為現代PPP概念的形成提供了重要基礎。從當代PPP概念的形成及演進過程看，以PFI模式為基礎所形成的PPP，我把它叫做第一代PPP。 PFI模式的提出，以及在此基礎上正式出現的PPP概念，在當代PPP模式的演進中具有里程碑意義，形成了“平等合作、利益共享、風險分擔、長期伙伴”的PPP模式核心理念，構建了物有所值評價（Value for Money）等分析工具，對當代PPP概念的形成做出了重大貢獻。因此，我將PFI稱為第一代PPP，也叫“資金為先PPP”（money-first PPPs），強調Value for Money及財政資金如何更有效地使用。 不能將所有類型的PPP模式均視為PFI模式，不能要求所有類型的PPP項目都按照PFI模式的要求開展物有所值評價（Value for Money Assessment）等工作。在實踐中，PFI模式的有效使用，受到各種條件的限制，在世界上任何國家都沒有得到大規模地推廣應用。英國20多年所實施的PFI項目僅700多個。尤其是在廣大發展中國家和中低收入國家，財政資金匱乏。在此基礎上通過以PFI模式為基礎的PPP模式實現“可持續發展目標”，其使用空間將非常有限。 聯合國歐經會提出的新一代PPP模式，叫“以人為先PPP”（people-first PPP），強調Value for People，是不同于PFI模式的新一代PPP，強調以PPP模式來實現可持續發展目標，稱為“第三代”PPP。 新一代PPP的5個評估指標：（1）經濟效果（Economic effectiveness）；（2）公平進入（Access and equity）；（3）環境可持續性（Environmental Sustainability）；（4）可復制性（Replicability）；（5）相關者的介入（Stakeholder engagement）。 聯合國歐經會提出開發影響力投資工具（impact investment tool）的設想，提出對于影響力投資項目，要考慮三個指標： （1）意愿導向（Intent）項目參與方是否愿意通過其項目實現環境及社會影響效果（extent to which parties to the project intend to achieve environmental and social impact from their project）； （2）可驗證（Verification）：這些效果能否進行驗證（the impacts/outcomes are in fact able to be verified）； （3）投資地區（Location）：能否將項目的投資布局到社會發展面臨著最大挑戰，因此能夠最大程度地對當地社會發展做出最大貢獻的地區（the locations of projects can make the greatest contribution to social development if they are in countries where the development challenges are the greatest）。 PPP模式的使用中應該采取什么模式，必須考慮當地的實際需求。對于很多國家和地區而言，尤其是廣大發展中國家的實際需求，就是促進當地經濟發展。只有經濟發展了，很多社會問題才能得到有效解決。 沒有經濟發展成果的實現，以人為先PPP模式的實施就會缺乏基礎。因此，我提出在推動從money-first PPP（PFI）模式向people-first PPP的轉換過程中，不能忽視其中的一個重要環節，就是推動實施economy-first PPP“經濟為先PPP”，強調Value for Economy評價。從而構建出“三代PPP”的理論框架。 第二代PPP的出現，來源于三大基礎：（1）PFI模式所包含的現代PPP核心理念；（2）特許經營模式所形成的使用者付費等經營模式；（3）經濟發展的訴求所推動的模式創新。 這種模式強調私營部門投資于基礎設施項目所獲得的回報，不是依賴于財政資金，而是通過市場化運作，利用使用者付費及價格機制，將PPP模式作為促進當地經濟發展的重要工具。 第三代PPP模式的出現，來源于三大基礎（Foundation）：（1）PFI模式所包含的現代PPP核心理念；（2）特許經營模式形成的使用者付費等經營模式；（3）實現可持續發展目標（SDGs）的訴求所推動的模式創新，將PPP作為實現可持續發展目標的創新工具。 第二代PPP和第三代PPP均將PFI和特許經營視為其形成基礎，這是這兩代PPP模式形成的共同基礎。二者的不同之處在于，第二代PPP模式強調經濟發展優先的目標導向，第三代PPP模式則強調可持續發展優先的目標導向。 無論是“資金為先PPP”（money-first PPPs）、“經濟為先PPP”（economy-first PPP）還是“以人為先PPP”（people-first PPP），PPP項目的實施都要考慮資金使用、經濟發展、社會效果、環境影響等因素。 但是，各個地區在不同的發展階段，人們的實際訴求會存在很大不同，各個目標的優先次序就會存在差別。我曾經講過，對于人均GDP已經達到5萬美元的國家的人們，與人均GDP僅500美元的國家的人們，他們的所思所想是很不一樣的。我們必須正視這個客觀現實。 在推動PPP模式向可持續發展目標的演進中，要研究其內在規律，包括不同國家及其發展的不同階段對推動PPP模式的內在訴求所存在的區別，重視“經濟為先”PPP模式的發展，從而為以人為先PPP模式的實現奠定堅實基礎。 要正視不同國家，不同地區，不同投資者推動實施PPP模式目標導向及優先次序存在差異，三種PPP模式沒有優劣之分，不是相互替代的關系，且將長期共同存在。在推動三代PPP模式健康發展中，不是讓第二代PPP取代第一代PPP，也不是要讓第三代PPP取代第一代和第二代PPP。我們不可能做到讓所有的PPP項目都能達到以人為先PPP（people-first PPP）的標準。 應該在承認差異的基礎上，促進第一代和第二代PPP模式的健康發展，為第三代PPP模式的發展打下更加寬廣的基礎，并引導推動更多的PPP項目符合“以人為先”及可持續發展目標的標準，使PPP模式成為實現聯合國2030可持續發展議程的重要工具。 三 雄安新區應該聚焦實施第三代PPP 這要從雄安新區的發展定位談起。雄安新區堅持生態優先、綠色發展，統籌生產、生活、生態三大空間，逐步形成城鄉統籌、功能完善的組團式城鄉空間結構,布局疏密有度、水城共融的城市空間。堅持中西合璧、以中為主、古今交融，弘揚中華優秀傳統文化，保留中華文化基因。塑造中華風范、淀泊風光、創新風尚的城市風貌。通過承接符合新區定位的北京非首都功能疏解，積極吸納和集聚創新要素資源，高起點布局高端高新產業，建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系。 雄安新區堅持以人民為中心、注重保障和改善民生，建設優質共享的公共服務設施，提升公共服務水平，增強新區承載力、集聚力和吸引力，打造宜居宜業、可持續發展的現代化新城。加快建立連接雄安新區與京津及周邊其他城市、北京新機場之間的軌道交通網絡，打造便捷、安全、綠色、智能交通體系。建立健全大數據資產管理體系，打造具有深度學習能力、全球領先的數字城市。按照綠色、智能、創新要求，推廣綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，使用先進環保節能材料和技術工藝標準進行城市建設，營造優質綠色市政環境。雄安新區還要牢固樹立和貫徹落實總體國家安全觀，形成全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，建設安全雄安。 雄安新區建設任務重，融資需求大。因此，應該探索多種融資渠道和方式。PPP模式的特點是強調利益共享、風險分擔、平等合作，伙伴關系，是國際通用的基礎設施投融資及項目運作模式，理應成為雄安新區基礎設施項目融資的重要方式。 雄安新區建設不僅是資金需求的問題，而且社會各界對其高質量發展及模式創新提出了更高要求。資金的籌措方式影響和決定著項目運作方式和治理結構。在PPP模式應用領域的創新，有利于推動雄安新區機制改革和模式創新。雄安新區采用傳統融資模式，全部依靠政府財政資金投資不現實。采用PPP模式，依靠財政兜底的政府購買服務的傳統PPP模式同樣不現實。 雄安新區擬采用的PPP模式，對于財政必須承擔支付責任的領域，可以適當采用第一代PPP模式。但不能過度依賴第一代PPP模式。即便是采用第一代PPP模式，也應該是真正的第一代PPP。 中央給于雄安新區很高的定位，建設雄安新區的目的不是為了GDP，不是為了國家再重建一個新的經濟增長引擎和區域經濟發展的又一個經濟增長極。因此， 雄安新區的PPP模式，同樣不能指望過度依賴第二代PPP模式。 中央對雄安發展戰略規劃思路的定位，更加強調綠色、創新、環保、低碳、安全等理念，與第三代PPP的理念及目標訴求非常契合。因此，雄安新區的PPP模式應用，應高度重視探索、實踐和發展第三代PPP模式。 中央對雄安新區基礎設施項目建設的具體運作模式，不設置條條框框，鼓勵大膽探索，進行模式創新。因此，將實施第三代PPP模式作為雄安新區基礎設施建設PPP模式應用的戰略重點及指導原則，將會得到政策支持。 雄安新區應借助目前中央所賦予的職能，用好難得的機遇，探索第三代PPP模式在我國推廣應用的示范項目，形成可復制、可推廣的經驗及政策措施，為推動PPP模式在中國的健康發展提供“雄安模式”、“雄安經驗”、“雄安案例”。 四 雄安實施第三代PPP模式的具體路徑 一是避免出現錯誤的政策導向 主要應避免出現如下問題：（1）用“政府采購”統領全部PPP制度體系的構建；（2）將PPP引導到社會投資人爭奪各種具體業務；（3）將PPP作為躲避招標承攬具體業務的工具；（4）利用行政權力強制和全面實施PPP模式；（5）鼓勵地方政府與其所屬平臺公司可以采用PPP模式進行合作；（6）鼓勵財政資金以社會資本的名義參與當地PPP項目運作；（7）以可用性付費的名義變相實施加長版BT模式；（8）以可行性補貼的名義導致財政資金大量無節制地投入；（9）以表面化的財政承受能力論證掩蓋事實上的財政支出風險；（10）以部門分工亂象擾亂正常有序的公共治理體系。 二是要避免PPP項目實際運作層面可能出現的問題 在實踐中，應盡可能地避免出現如下傾向：（1）“項目融資” 演變成為事實上的政府融資和國企融資；（2）“股權投資”演變為各種形式的名股實債；（3）“長期投資”演變成為各種形式的短期融資；（4）“去杠桿”演變為各種加杠桿的創新工具；（5）“私營融資”演變為套取財政補貼的工具；（6）“政府采購”演變成為躲避項目論證的工具；（7）“嚴控預算”演變為突破預算約束的創新工具；（8）“公共服務”演變成為躲避持續運營的工具；（9）“專業咨詢”成為項目闖關及套取財政資金的工具；（10）“深化改革” 成為拖延改革的創新工具。 三是分類規劃界定基礎設施項目運作 1.嚴格控制財政資金的使用范圍 對于不屬于基礎設施建設和公共服務提供的純商業性項目，或者能夠完全進行市場化運作的基礎設施建設項目，均不得以獎補資金、政府專項投資、轉移支付等任何名義進行財政資金投入，不能再繼續以PPP的名義爭取各種財政資金的支持，要嚴格限制財政資金的支出范圍，將財政資金用在刀刃上。 財政資金的介入要分析其必要性和可行性，要開展基于公共理財的經濟費用效益分析或費用效果分析，對財政資金使用的經濟合理性進行判斷，確保使用納稅人資金具有適當性。 2.繼續用好項目運作傳統模式 對于確實需要財政資金投入的基礎設施項目，要充分發揮傳統的由公共部門提供公共服務模式的主導作用。從西方市場經濟國家幾百年基礎設施運作和公共服務提供的實踐經驗看，將財政資金交給公共部門使用是主流方式，不能強調要強制使用或全面實施PPP模式，同時也不能以“公-公合作”的名義將傳統模式運作的項目生硬地扣上PPP的帽子。 對于公共部門提供公共服務的傳統模式，要積極推動全面深化公共部門自身的體制機制改革，提升公共部門的現代治理水平和能力，確保公共服務提供的專業化、高效率和低成本。公共部門按照政府部門的要求提供公共服務，出現問題應由政府部門承擔責任，接受社會公眾監督。公共部門提供公共服務所使用的財政資金，不屬于PPP 項下的財政資金支出范圍。 3.大力發展非政府付費類PPP模式 對于出現政府失靈（傳統的由公共部門提供公共服務模式難以有效運作）或市場失靈（完全推向市場難以有效提供公共服務）的基礎設施項目領域，如果必須采用PPP模式，應盡可能地挖掘多元化的PPP項目投資回報渠道，鼓勵采用財政資金不介入的特許經營運作模式，盡可能地不用，或者是減少財政資金投入。 不應將PPP項目的投資回報壓在財政資金的補貼上面，更不要進行財政無限兜底、明股實債等操作，不能將PPP作為套取財政資金補貼的一種操作工具。 4.完善政府付費類PPP項目的科學論證 讓物有所值評價工作本身真正能夠物有所值。對于必須采用政府購買服務類型的PPP項目，應做好基于PSC分析的物有所值評價。 要完善評價方法，提高評價質量，確保物有所值評價工作本身不走過場，要發揮其促進降低PPP項目財政支出的作用，確保這項工作本身能夠體現物有所值。 對于既有使用者付費又有政府付費的PPP項目，不應再繼續以“可行性缺口補助”的名義為保證社會資本方取得合理回報，通過倒算所謂的“可行性缺口補貼”對項目進行無節制的補助。 要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財政補貼的PPP項目實施方案，要鼓勵社會資本方主要通過挖掘其他商業機會和回報渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補助”的錯誤導向來無節制地套取財政資金方面。 四 是推動第一代PPP轉向第二代 我國目前基于對第一代PPP的認知而制定的PPP制度體系，包括要求所有類型PPP項目都應進行“一方案兩論證”的專業審查，都要納入政府采購的框架體系，已經嚴重制約PPP模式在我國的健康發展。因此，社會各界應盡快達成共識，積極推動第一代PPP轉向第二代PPP。 第二代PPP要求更加重視充分發揮市場機制的作用，要求主要向市場而不是向財政要投資回報，要求減少財政資金的過度介入，推動投融資體制深化改革，完善價格形成機制，轉變政府職能，開啟基礎設施投融資建設領域的系統化改革。 要認真研究推動基礎設施領域價格及收費制度的深化改革，研究PPP項目構建多元化投資回報機制的配套政策，大力發展市場化的融資手段，完善SPV治理結構，推動政府職能出現實質性轉變。 對于必須由政府付費的PPP領域，應充分明確政府的責任與職能，通過政府付費的方式保證這類基礎設施項目的建設和運營，杜絕可能出現的公眾二次納稅，并保障社會公眾的最根本權益。 要明確基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的適用范圍和應用標準，提升政府部門的公共理財能力，推動實施基于責權發生制的政府長期預算編制體系，發揮財政資金服務于經濟社會發展的根本目的。 五是引領推動實施第三代PPP 雄安新區之所以被視為“千年大計、國家大事”，就是因為將其定位為國家高質量發展的樣板工程。貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，不僅與聯合國倡導的以人為本和實現可持續發展目標的要求非常契合，更是雄安新區今后推動基礎設施投融資體制機制改革創新必須回答的問題。 探索實施作為“可持續發展工具”的第三代PPP，應納入雄安新區基礎設施投融資模式創新頂層設計的核心內容。要在更高的層面來理解和完善雄安新區PPP制度體系，從全局的視角完善雄安新區未來的PPP模式推廣路徑，形成更多共識。 基于PPP在我國當前發展的實際情況，雄安新區推廣應用PPP的總體思路應該是，總結第一代PPP模式在全國各地推廣應用的經驗教訓，大力推動轉向第二代PPP，并在此基礎上，以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念為導向，結合雄安實際，借鑒國際經驗，積極推動轉向第三代PPP的實踐。 雄安新區PPP模式的創新探索，要以綠色及可持續發展為導向，結合各種綠色金融工具的應用，研究探索雄安新區新一代PPP模式應用的思路、辦法和舉措，發揮在全國層面的引領和示范作用，形成具有國際影響力的新一代PPP典型示范案例，將第三代PPP模式的探索應用作為推動雄安新區基礎設施投融資體制機制改革創新的重要抓手。 | |||||