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?李開孟 | 城市項目建設應合理采用PPP模式
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聯合國歐洲經濟委員會（簡稱聯合國歐經會，UNECE）于5月9-11日在香港城市大學成功舉辦第二屆PPP國際論壇。本次論壇的最后一項辯論活動聚焦到“可持續與可恢復的城市”（Sustainable and Resilient Cities）這個主題，由聯合國歐經會PPP高級咨詢顧問斯科特·瓦爾查克（Scott Walchak）主持。 重點討論城市可持續發展面臨哪些主要挑戰，如何采用PPP模式推動城市項目建設，確保城市發展的可持續性及可恢復性。中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士再次應邀出席該主題的辯論交流。 李開孟博士作為來自發展中國家的PPP專家，首先以中國為例，強調PPP模式對于促進城市健康發展的重要意義。他認為，中國的城市化建設面臨各種挑戰和機遇。若按照西方國家超過80%的人口居住在城市的比例計算，中國超過4億人口需要從農村轉移到城市。中國的城市化率每提高1%，就意味著有1000多萬人口要扎根到城市社區生活和工作，這比世界上很多地區整個國家的人口還要多。 李開孟介紹，中國積極推動實施新型城鎮化發展戰略，既注重老城區的現代化改造，又關注特色小鎮、各類新型片區等的開發建設，PPP是推動中國城鎮化項目建設的重要方式。 根據中國投資項目在線審批和監管平臺的統計數據，中國傳統基礎設施領域入庫的PPP項目數量2017年初已經達到15966個，其中市政污水處理、垃圾處理、道路橋梁、城市供水供熱供氣、海綿城市、城市地下綜合管廊、城市停車場、園區基礎設施等重大市政工程領域PPP項目達8838個，占PPP入庫項目數量的55%。 李開孟認為，一方面要高度重視發揮PPP模式對于促進城市可持續發展中的重要作用，同時又不應過度依賴PPP模式。尤其是對于廣大發展中國家而言，在城市建設中采用PPP模式，核心應關注如下四個方面的限制因素。 一是適用領域限制。基礎設施采用PPP模式的目的是提升公共服務供給的質量和效率。但是，PPP并不是公共服務供給的唯一方式。公共服務的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務，這是世界各國公認的公共服務的主要提供方式，也是一種經典的方式。 專業化的公共機構，同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提高。比如北歐一些市場經濟國家，不采用PPP模式提供公共服務，其公共部門在提供公共服務的過程中，照樣可以做到高效率和公開透明。公共部門提供公共服務的方式，不屬于PPP模式。 第二種方式，就是采用完全市場化的方式，將一部分公共服務的提供完全推向市場，政府不參與具體的項目，而是通過制定政策、規劃、準入標準，讓各類企業，尤其是民營資本，按照市場規則進行獨立經營，推動基礎設施和公共服務領域的市場化改革，這種模式同樣不屬于PPP，而且是市場化改革的重要方向。 比如，目前中國的很多城市都在發展共享單車，完全交由私營企業負責，政府部門可以通過規劃引導、準入標準的制定及政策協調等手段維護公共利益。這種項目運作模式同樣不屬于PPP。 處于上述二者之間的領域，由公共部門和私營部門通過簽署特許經營協議或PPP合同，為擬建項目量身定做一個體現公共部門和私營部門之間利益共享、風險共擔合作伙伴關系的交易結構，政府這只看得見的手伸向具體項目的交易環節，并以此推動基礎設施項目的市場化運作，這種方式才屬于PPP模式。 以此，將PPP模式等同于基礎設施市場化運作模式，或者將PPP模式作為基礎設施市場化運作的唯一路徑，或者認為城市基礎設施項目投融資建設都需要進行市場化運作，將PPP的適用范圍無限擴大，不符合市場經濟環境下對PPP模式或基礎設施項目運作的基本認知。 二是財政支付限制。目前國際上對PPP概念的理解，主要還是局限于對PFI（Private Finance Initiative）模式的理解，其本質是政府采購公共服務的一種工具，主要關注政府采購公共服務和公共產品的采購標準或產出規定（OutputSpecification）、政府購買公共服務的流程、采購的價格以及財政資金的支付能力等。 在這種功能定位情況下，政府重點開展財政支付的PSC分析和財政承受能力論證，強調計算貨幣的價值（Value for Money，重點關注的是政府財政資金的使用效率）。 以英國的PFI模式為范本，澳大利亞、加拿大等英聯邦國家以及亞洲的日本等國都在“政府采購工具”的功能定位下推廣本國的PPP模式，這種功能定位的PPP模式在世界各國的推廣應用相對比較普遍，并已形成較為完善的制度體系，但其本質是要強調財政支付能力。 城市基礎設施建設項目，相當一部分屬于“社會性基礎設施”（social infrastructure）項目，包括教育、科技、醫療衛生、體育、文化等社會事業項目。 這些項目往往不能讓公眾承擔“二次付費”的負擔，納稅人有權要求政府財政兜底提供相應的基本公共服務，這些領域的建設項目雖然通過私營部門融資進行建設，但私人資本需要通過向政府收費來實現投資回報，本質上仍然屬于政府付費，是政府采購公共服務的具體實現方式，因此必須保證財政資金的支付能力，從而決定了這類PPP項目的投資規模受到當地財政資金未來支付能力的限制。 若不顧當地的財政資金支付能力，盲目擴大PPP項目的投資范圍，將對當地政府未來財政支付提出嚴峻挑戰，加大地方政府財政資金壓力。 三是支付意愿限制。除上述從政府購買公共服務的角度去理解PPP模式之外，還可以從推動經濟發展的角度理解PPP模式，重點關注經濟性基礎設施（economic infrastructure），包括交通運輸、能源、通訊、水電煤氣等設施建設，要求由私營部門負責項目建設的融資，通過使用者付費及必要的政府財政補貼取得私營部門投資的合理回報，通過設立合理的PPP交易結構，引入專業性力量，進行價格及收費模式的設計，完善公共產品及公共服務的價格形成機制，挖掘項目自身的經濟價值，實現擬建項目的可融資性。 在項目的評價方面，重點關注項目自身的可行性研究及經濟費用效益分析（CBA）或費用效果分析（CEA），而不是基于采購成本比選的以公共部門比較值PSC為基礎的貨幣價值（VfM）評價。 對于需要財政補貼的項目，應在項目經濟可行的分析判斷的基礎上，需要進一步評價其財政可支付性。財政資金的使用，要服務于或服從于當地經濟發展。這種PPP項目運作模式，強調以經濟發展為本，將PPP作為促進當地經濟發展的工具。 這類PPP項目不再拘泥于當地政府財政承受能力的現狀，從發展的視角挖掘項目自身的經濟價值及投資回報模式，使得PPP模式的應用范圍得以擴展，但仍然受到對PPP項目本身價值判斷的嚴格限制，同樣不能盲目擴大其應用范圍。 在評價這類PPP項目的消費者支付意愿及項目自身可實現的經濟價值時，主要涉及四類資本的價值判斷。一是對經濟資本的價值判斷，實際上就是對項目所創造的物資財富的價值及消費者支付意愿的判斷，這是PPP項目本身所創造的最直接的財富和價值，受到經濟發展所處的階段、使用者的收入水平、公共服務的可選擇性及支付能力等眾多因素的限制。比如，城市軌道交通基于TOD開發的PPP模式可以在香港獲得成功，根本原因在于香港的經濟發展已經達到很高的水平，城市地價很高，城市住房價格已經達到每平方米20萬甚至是50萬港元的水平，而且地鐵的票價也可以定得很高。同樣是城市軌道交通TOD開發模式，將其運用到中國的三線城市或者是四線城市，就不會具備其生存的經濟基礎；二是對人力資本價值的判斷，比如對健康、舒適、教育，甚至是生命本身經濟價值的判斷，發展中國家與發達國家會存在很大差異。一條生命的平均價格，在西方國家可能會高達數百萬美元，但在經濟發展水平相對較低的發展中國家可能僅為數千美元。當人們還處于沒有解決溫飽的狀態之下，消費者對于專業教育、健康養老等的支付意愿就難以提高，通過挖掘項目自身的經濟價值構造相應的PPP項目回報機制就很難得以實現；三是對生態資本的價值判斷，如城市污水及垃圾處理、生態環境的改善，這類項目能夠構造基于項目自身可追索的PPP運作模式，同樣受到發展階段等因素的制約；四是對社會資本（Social Capital）的價值判斷。這里所說的社會資本，不是中文環境下對PPP（公共部門和私營部門合作）的社會資本定義，是指人們所處的社會網絡、社會關系，包括城市的歷史文化傳承，城市發展的社會形態等內涵。 對社會資本價值增值的支付意愿，同樣受到各種復雜因素的影響。對于人均GDP已經達到5萬美元以上的發達國家的人們對PPP項目相關的各種資本的價值判斷，與人均GDP還沒有達到1000美元的發展中國家的價值判斷會存在很大差異，他們的所思所想往往存在根本性差別。 在廣大發展中國家推廣應用PPP模式，必須充分考慮發展階段等方面的差異性，不應將西方發達國家的專家對PPP項目運作機制、價值判斷的理解簡單地移植到廣大發展中國家。受到發展階段等因素的制約，將PPP作為撬動城市經濟發展的工具，這類PPP項目的應用空間同樣受到各種限制。 四是法律制度限制。PPP模式是根據西方市場經濟非常健全的歐洲國家，主要是英國和法國的項目運作實踐總結出來的。這些國家市場經濟體制機制比較健全、法律制度體系比較健全、人們的契約意識和履約責任體系等均比較成熟。 在這樣一種制度環境下所總結出來的基礎設施項目市場化運作模式，客觀上對PPP項目的具體實施提出了很高的要求，如法律健全、頂層制度設計清晰等等。但是，這樣的實施條件在廣大發展中國家往往并不具備。 這樣，就出現了一種有趣的現象，一方面是西方發達國家基于其自身的制度環境總結出體現現代PPP理念的大型基礎設施項目市場化運作模式，是西方發達國家在推動基礎設施項目市場化運作方面為世界各國提供的關于制度模式創新層面的一種公共產品，但是這種制度產品總結設計出來之后，在西方發達國家并沒有太大的運用市場，因為這些國家的基礎設施建設已經達到很完善的程度，以至于英國過去20多年實施的基礎設施PPP項目僅有700多個項目。 日本過去20多年推動實施的PPP項目也僅500多個。但是PPP模式的真正應用市場恰恰是在廣大發展中國家，這些國家的基礎設施項目投融資建設及運營的制度環境往往并不具備PPP生存的土壤。這就出現了PPP項目落地制度環境適應性的悖論。 如果不考慮本國國情，不進行合理的制度建設，盲目推廣應用PPP模式，不僅不利于可持續性和可恢復的城市建設，而且會對當地未來的財政支付、城市發展等造成損害。 在本次聯合國PPP香港論壇的第一天的發言中，李博士提出存在三種類型的PPP，一是將PPP理解為改善政府采購公共服務質量和效率的工具，二是將PPP理解為提升經濟發展質量和效率的工具，三是將PPP理解為實現以人為本可持續發展目標的工具。 李博士認為，以英國所提出的PFI模式為基礎所形成的第一代PPP模式，是西方發達國家為現代PPP理念的形成為世界做出的貢獻，開啟了現代PPP核心理念的建立及運作體系的形成，因其存在改善財政資金支付方式，節省公共部門支出等內在動因，很容易被世界各國及國際組織所接受。 以中國為代表的廣大發展中國家，在系統總結法國所提出的傳統的特許經營理念和英國PFI模式所體現的現代PPP核心理念的基礎上，進行吸收創新，正在開啟推廣應用第二代PPP模式的偉大實踐，是中國等發展中國家為世界范圍的PPP模式創新所做出的貢獻。 從第一代PPP過渡到第二代PPP，強調要通過PPP模式所建立的合作伙伴關系，推動各地區調動各種經濟資源，構建市場化的投資回報機制，推動當地經濟跨越式發展，因這種理念契合了廣大發展中國家謀求經濟快速發展的內在動因訴求，其推廣應用往往并不困難。 第三代PPP追求人的發展，強調社會和諧，關注資源環境的可持續性及代際公平，是聯合國引領未來PPP發展方向的重大行動，最符合今天的討論主題，即推動建設“可持續與可恢復的城市”（Sustainable and Resilient Cities）的核心述求。 從第一代PPP和第二代PPP過渡到聯合國所倡導的第三代PPP，受到發展階段、制度環境等復雜因素的限制，這個轉換過程將是非常困難的。但是，無論是第一代PPP還是第二代PPP，都帶有短期的功利性特征，都僅具有階段性存在的合理性。 中國發起的“一帶一路”倡議為聯合國在世界各國推動實施新一代PPP模式提供了難得的歷史性機遇，同時也為建設“可持續與可恢復的城市”提供了一條現實可行的路徑選擇。 （本文系根據中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟博士在聯合國歐洲經濟委員會于2017年5月9日至11日舉行的聯合國PPP國際論壇上的發言整理） | |||||
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