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　　編者按：“一帶一路“倡議提出三年多來，中國和沿線世界各國就“一帶一路“合作做出了積極的貢獻。以“一帶一路“高峰論壇召開為契機，“青春中咨“也連續刊登幾篇小伙伴們關于“一帶一路“的深度思考。

　　能源合作是“一帶一路“建設的重點領域之一，油氣管道建設運營是其中的關鍵環節。跨境油氣管道具有里程長、投資規模大、運營周期長等現實特征，使其更易于遭遇各類風險。跨境油氣管道不僅是沿線國家之間的經濟紐帶，也是國家能源外交的重要橋梁。面對復雜多變的國際和地區局勢，深入研究跨境油氣管道面臨的地緣政治和安全風險，以及如何保障油氣通道的安全和可持續運營，具有重要的理論和實踐意義。　

　　核心觀點：“一帶一路”油氣通道建設需重視防范地緣政治和安全風險

　　1、能源合作是“一帶一路“建設的重要內容

　　2013年9月習近平主席在哈薩克斯坦發表重要演講時首次提出共同建設“絲綢之路經濟帶“的倡議，2013年10月在印度尼西亞國會發表重要演講時提出，愿同東盟國家共同建設“21世紀海上絲綢之路“。“一帶一路“已寫入中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定和2014年的政府工作報告，成為重要的國家戰略。“一帶一路“建設不僅有助于構建中國全方位開放新格局，也將為世界發展繁榮提供了新的動力。

　　“一帶一路“建設涉及諸多合作領域，能源資源合作是其中的重要領域。不論從中國與周邊國家經濟結構的稟賦、社會發展需要和互補優勢的角度，還是從已經具備的合作基礎和條件來看，都是必要和可行的。推動“一帶一路“能源資源合作有四大意義：一是為區域經濟合作和各國可持續發展增添長期動力，二是推動各國形成命運共同體，三是維護周邊地區的和平與穩定，四是有助于建立國際能源新秩序。總的來看，能源資源是一個具有戰略意義的合作領域，需要久久為功扎實推進。

　　2、油氣通道建設有助于中國實現能源供應多元化

　　自20世紀70年代爆發石油危機以來，能源安全問題始終是各國高度關注的重大問題。在不同時期，業界和學界對于能源安全有不同的界定和度量方法，其中，能源種類和來源的多元化被視為保障能源安全的重要途徑。對于中國而言，油氣仍是能源安全的核心問題。1993年中國首次成為石油凈進口國，2014年石油表觀消費量5.18億噸，對外依存度達到59.6%，大幅超過50%的安全警戒線；同時，天然氣對外依存度不斷提高，2006年開始成為天然氣凈進口國，2014年天然氣表觀消費量1 830億立方米，對外依存度達到32.2%。伴隨著油氣進口依存度的不斷上升，保障能源安全的形勢趨于嚴峻。從世界資源供需格局看，能源出口在中東、俄羅斯、中亞等國家或地區發展中占有關鍵地位，而滿足油氣需求則是中國、印度、日本、韓國等國家的主要進口訴求，能源合作成為經濟外交戰略的要義之一。

　　中國地處亞歐大陸東部，周邊國家眾多且普遍需要依靠油氣進口，復雜的地緣格局使油氣進口面臨激烈的競爭態勢。油氣進口主要有海運、管道運輸和鐵路運輸等形式。當前，中國近半的石油從中東地區進口，需要穿越繁忙的馬六甲海峽。為保證未來的油氣供應安全，中國開始積極擴大油氣進口來源，加強陸上周邊國家能源合作布局，推動能源進口多元化。基于對傳統海上石油通道的擔憂，從本世紀初開始，中國先后在西北、東北和西南方向建設了三大陸上能源通道，正在準備建設中巴經濟走廊的油氣管道。從2005年12月中國陸上第一條跨境原油管道中哈原油管道建成投產，到2010年中俄原油管道直通西伯利亞，再到2013年中緬油氣管道開始輸送油氣，三大陸上油氣資源進口通道基本建成，并與傳統海上運輸通道構成“三陸一海“格局，初步實現了油氣運輸渠道多元化，減少繞經馬六甲海峽的油氣運輸，緩解了能源運輸安全壓力。

　　3、保障油氣進口通道安全成為中國能源安全戰略的關鍵問題

　　目前，三大陸上油氣通道已建成年輸油能力5500萬噸，相當于2014年中國石油總消費量的11%；年輸氣能力670億立方米，相當于2014年中國天然氣總消費量的37%。這三條跨境跨輸油管道的意義，超過其本身的經濟價值：一是形成了多方向的能源網絡布局；二是有助于中國邊疆與內地的聯動；三是有助于維護地區和平與穩定；四是以能源的利益鏈條把整個的亞太國家全部聯動起來，有助于亞洲聯盟雛形的構建。與此同時，由于跨境油氣管道里程長、投資規模大、運營周期長，因此面臨的風險也更大。

　　特別需要關注的是，“一帶一路“路線恰恰與地緣政治中的“戰略不穩定弧“相吻合，沿線地緣政治關系錯綜復雜。因此，如何保障跨境油氣通道的安全，成為落實好“一帶一路“建設的一項艱巨任務。

　　現狀分析：已有油氣通道及其面臨的地緣政治和安全環境

　　1、東北油氣通道

　　在東北亞，資源豐富的俄羅斯、發達但能源極為匱乏的日本、以及能源需求快速增長的中國之間的三國競合博弈，使得中俄之間的能源合作并不順利。經過多輪談判，中俄于2006年3月就石油管道建設達成一致，并于當年夏季開工。中俄原油管道與俄遠東油氣管道一期工程相連，起自俄羅斯斯科沃羅季諾，經黑龍江和內蒙古，止于大慶站，俄境段70公里，中國境內段965公里，年輸油量1500萬噸，最大年輸油量3000萬噸。

　　2014年5月，中俄簽署了為期30年的《中俄東線管道供氣購銷協議》，項目總金額約4 000億美元。中俄東線天然氣管道起于黑河入境點，管道長約3 000公里，年設計輸量380億立方米，已于2014年9月項目開工，計劃于“十三五“末投產。2014年11月，中俄簽署《關于沿西線管道從俄羅斯向中國供應天然氣的框架協議》，計劃供氣規模300億立方米/年，合同期30年，規劃2020年以后建成投產，但目前中俄西線天然氣管道仍未具體落實。中俄油氣通道主要面臨以下風險。

　　——俄羅斯復雜的國內問題增加不確定性

　　第一，俄羅斯政策法規多變，特別是針對外來投資方面的政策不夠穩定，總體法制環境有待改善。第二，俄羅斯屬于腐敗程度較高的國家。據國際反腐敗組織“透明國際“發布的《2014年國際腐敗感知指數報告》顯示，“俄羅斯在接受調查的175個國家和地區中排名第136位“。第三，俄羅斯國內利益集團的矛盾激化對中俄合作也產生負面影響。例如，在中俄油氣管道的選擇上，俄羅斯石油運輸公司以“國家必須控制具有戰略意義的石油管線“為由，最初否定“安大線“，實際原因是其在俄羅斯境內的距離不及“安納線“的一半，直接影響到俄羅斯石油運輸公司的經營收入。

　　——中俄兩國仍存戰略互疑問題

　　近年來，中俄之間的政治互信和經貿往來不斷深化，兩國關系發展到一個相當好的時期。但中俄作為相鄰的兩個大國，都有實現國家崛起的抱負和維護國家利益的考慮，很難實現完全意義上的信任。特別是隨著中國經濟的快速增長和國際地位的提升，使得部分俄羅斯精英的民族優越感受挫。在俄政府高層人士甚至民間中，始終存在“中國威脅論“，導致中國企業在參與俄羅斯的油氣資源項目合作中遭遇很大阻力。政治互信直接影響中俄的油氣資源合作，在油氣管道問題上將會更加明顯。

　　——大國因素影響中俄地緣政治安全

　　第一，美國的對俄政策主要是軍事遏制加戰略空間圍堵，如借助北約東擴和支持日本對俄北方四島領土主張來壓縮俄羅斯戰略空間。目前美俄關系的改善主要基于美國制約中國發展和重返亞太戰略的現實選擇。第二，對中俄油氣合作影響而言，歐盟仍然是最為關鍵的一方。俄羅斯與歐盟在多個領域中都是最為重要的合作伙伴，雙方不僅是基本的貿易伙伴，歐盟還是俄羅斯的主要投資者和信貸者，更是俄羅斯能源設備更新、技術改進最主要的支持者。俄歐之間的政治經濟格局和能源合作模式，對中國來說是很大的挑戰。第三，日本是中俄油氣資源合作強勁的競爭對手。例如，自中國和俄羅斯達成修建“安大線“的協議后不久，日本開始擱置日俄兩國在北方四島問題上的領土爭端，一改以往冷落俄羅斯的做法，主動和俄羅斯接觸，提出要加強雙邊能源合作。另外，俄羅斯也希望能夠吸引日本投資，通過加深雙方的合作紐帶關系，令俄遠東開發伙伴選擇更趨多元化。

　　2、西北油氣通道

　　西北油氣進口通道，目前由中哈原油管道和中亞天然氣管道組成，并與中亞國家以及俄羅斯的油氣管道相連，構成巨大區域油氣管網。中哈原油管道是我國第一條陸路跨國原油通道，起點為哈薩克的肯基亞克，途徑阿塔蘇，終點為中國境內阿拉山口，線路全長2 332公里，管道年設計輸送能力為2 000萬噸，2009年7月實現由哈薩克斯坦西部到中國新疆全線貫通。中亞天然氣管道現有4線,其中，中亞A線、B線走向一致，經土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦三國，進入中國境內霍爾果斯，管道長1830千米，分別于2009年12月和2010年10月建設投運，兩線設計輸量300億方/年；中亞C線與AB線的路由走向主體并行，管道長1 830公里，設計輸量250億方/年，已于2014年5月建成投產。中亞D線路由調整較大，管道起自土烏邊境，經烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦，在中吉邊境伊爾克什坦口岸進入中國，全長約1 000公里，設計輸量300億方/年，已于2014年9月開工，有望“十三五“建成投產。

　　地處歐亞大陸心臟的中亞地區一直是世界關注的焦點之一。自蘇聯解體以來，經過20年的發展，中亞地區近年來的變化體現了國別的差異，多數國家持續平穩，少數國家陷入動蕩。自2005年“顏色革命“退潮之后，中亞地區局勢總體保持穩定，但地區內“三股勢力“逐漸活躍，地區外大國角逐暗潮涌動，這些現實威脅和潛在挑戰的相互疊加、交互作用，使當前中亞安全形勢充滿變數和不確定性。

　　——各國國內政局存在不穩定因素

　　總體來看，中亞國家在發展實踐中逐漸形成了“強總統、弱議會、小政府“的政治模式，這種政治模式雖然在過渡時期起到了穩定政權的作用，但也易形成以權力為紐帶的特殊利益集團，滋生貪污腐敗、任人唯親的現象，從而導致社會的嚴重不公。目前，各國政局走勢各有不同，主要有以下三類。

　　第一，哈薩克斯坦和土庫曼斯坦政局比較穩定。哈薩克斯坦總統納扎爾巴耶夫自國家獨立至今已經執政25年。2015年4月，該國舉行獨立以來的第五次總統選舉，納扎爾巴耶夫再次贏得總統選舉，但依然面臨比較嚴重的“接班人“問題。土庫曼斯坦的局勢處在當局的完全控制之下，民眾思想較為保守，土庫曼斯坦也是唯一在2007年初通過和平方式實現新老總統交替的國家。

　　第二，塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦總體穩定，但不排除政局動蕩的可能性。作為地區大國的烏茲別克斯坦，其國內形勢將成為影響中亞局勢的關鍵。2013年底至2014年初，被認為有希望的接任總統的卡里莫夫的大女兒遭安全部門軟禁，表明其國內各派政治勢力正展開激烈的權力斗爭。2015年4月，烏茲別克斯坦舉行總統大選，現任總統卡里莫夫贏得大選，順遂連任下任總統，國內政局趨于穩定。塔吉克斯坦處在政治經濟發展的艱難時期，政府治理失敗導致民眾對當權者失去信任，塔政府長期拖延發放養老金已經引發了民眾的抗議活動，總統拉赫蒙在民眾中的支持率直線下降。

　　第三，吉爾吉斯斯坦尚未走出政治動蕩的陰影。吉政權更迭，各派政治力量不斷洗牌，政局穩定性基礎十分脆弱。最需關注的是，這種混亂、低效率的政治生態為伊斯蘭勢力快速傳播提供了廣泛的社會基礎和制度空間，落后的經濟社會發展水平、嚴重的地區和民族矛盾，使吉成為中亞地區最不穩定的國家。

　　——地區問題復雜多變

　　首先，根深蒂固的民族矛盾是中亞安全面臨的長期潛在威脅。在中亞，國家邊界與民族、部族邊界并不統一，烏茲別克人、塔吉克人、吉爾吉斯人跨界而居現象普遍，這就導致一國的民族問題很可能演變成地區性民族和部族對立，形成地區事件。另外，中亞各國還存在俄羅斯人與當地民族的矛盾，除在塔吉克斯坦俄羅斯人為第三大民族外，俄羅斯人在其余四國中均為第二大民族。民族矛盾極有可能在外部“三股勢力“、內部社會問題等綜合作用下激化。

　　其次，激進的伊斯蘭勢力在中亞急劇增長。與正常的伊斯蘭教義不同，伊斯蘭宗教極端主義有明確的政治目標，即推翻政教分離的世俗國家政權，在中亞地區建立政教合一的伊斯蘭神權國家。為達目的，伊斯蘭宗教極端主義煽動宗教狂熱，鼓吹發動暴力襲擊，以恐怖主義的方式向世俗政權發起挑戰。伴隨極端伊斯蘭勢力的蔓延，跨界犯罪、販毒、恐怖活動急劇增加，已威脅到國家的安全和穩定。

　　最后，中亞各國還存在著復雜的自然資源和邊界爭端。在自然資源爭端方面，最嚴峻的是對水資源的爭奪。烏茲別克斯坦與塔吉克斯坦因塔吉克斯坦修建羅貢水電站引發國際糾紛。在邊界爭端方面，烏、吉、塔三國在費爾干納盆地的邊界犬牙交錯，領土爭端常常引發邊民沖突。哈與烏、吉之間也存在類似問題。中亞國家之間這些自然資源和領土爭端大多屬于歷史遺留問題，解決起來極為復雜，稍有不慎就可能引發相關國家的矛盾和沖突。

　　——大國博弈矛盾加劇

　　中亞地區屬于俄羅斯的“核心利益區“，中亞在俄羅斯的對外戰略中占據重要的位置。俄羅斯利用歐亞經濟聯盟、集體安全條約組織等從戰略和技術層面強化其在中亞的存在，俄也在有意識地做塔、吉、烏等國的工作。

　　美國也提出新的戰略構想爭奪對中亞的主導權。在2011年9月22日聯合國大會期間，希拉里向國際社會進一步推介“新絲綢之路“計劃，聲稱該計劃的實施將使整個地區經濟走向繁榮，中亞、南亞地區也趨向穩定。2013年，美國成功推動塔加入世貿組織，還相繼促成有關國家簽署吉—塔—阿跨境貿易協定以及烏—阿、土—阿雙邊貿易和過境協議，不遺余力加大對中亞—阿富汗公路、鐵路和地區能源項目的投資，全力推進建設“土—阿—巴—印“天然氣管道（即TAPI項目）和“吉—塔—阿—巴“輸變電（即CASA-1000項目）等大型工程。

　　長期以來，中亞地區是中國對外戰略的重要方向。2012年10月，王緝思教授提出了中國的“西進“戰略，“相比于東亞，中國同(印度以外的)西部各國素無瓜葛，產生對抗或沖突的因素很少，在地緣經濟、地緣政治的競爭與合作中，處于相對有利地位“。隨著“一帶一路“重大倡議的提出，一個全新的中國中亞外交戰略脫穎而出。在安全方面，中國強調在上海合作組織下共同解決“三股勢力“、非法移民、國際有組織犯罪、毒品走私等長期困擾中亞各國的安全難題；在經濟方面，借助絲綢之路經濟帶建設，加強同中亞國家的經濟貿易聯系。

　　3、西南油氣通道

　　緬甸與中國西南接壤，緬甸可以成為西南的出海口，在危急時刻是重要的石油進口通道。2013年7月，經過3年的施工建設，由中國、緬甸、韓國和印度四方投資的中緬天然氣管道建成運營。2015年1月，中緬原油管道全線貫通。中緬油氣管道起點位于緬甸皎漂，從云南省瑞麗市進入中國境內。其中，中緬原油管道在緬甸境內段長771公里，在中國境內段干線長1 631公里，原油管道設計輸送能力為每年2200萬噸；中緬天然氣管道在緬甸境內段長793公里，在中國境內段干線長1727公里，天然氣管道輸氣能力為每年120億立方米。從中國角度而言，中緬油氣管道實現了能源從印度洋經過緬甸聯通中國西南腹地的戰略目標，在一定程度上緩解了“馬六甲困局“，同時，該管道的建成運營也是中國拓展與東南亞、南亞能源合作的重要組成部分。

　　中緬油氣管道從計劃到開工建設一直面臨著復雜的政治經濟環境，其風險主要體現在以下三個方面：

　　——國內局勢動蕩帶來的不確定性

　　2015年11月11日，昂山素季領導的全國民主聯盟以約90%的得票率贏得大選，獲得約70%的議會席位。但在未來政權交接的過程中以及交接后的數年中，緬甸國內局勢依然存在諸多不確定因素。一方面，緬甸素有軍人干政的歷史背景，昂山素季與緬甸軍方的矛盾仍存在加劇的可能性；另一方面，在“大緬甸主義“之下，緬北問題將持續發酵，暴恐活動和武裝沖突加劇，中緬油氣管道途經緬甸克欽獨立軍、巴郎國家解放陣線、德昂民族解放軍、北撣邦軍和南撣邦軍等多個的地方武裝勢力范圍。這些地區戰火不斷，導致中緬油氣管道建設多次停工，不能排除交戰雙方以攻擊此項目對中國進行要挾的可能。

　　——緬甸民眾的負面看法

　　對緬甸的投資，不僅需要獲得法律和政府批準，還要獲得民眾認同。民眾也可能質疑決策的合法性，通過游行、示威來表達自己的訴求，干涉合作項目的開展。2013年7月，云南大學緬甸研究中心組織的關于中國對緬甸投資與援助的問卷調查顯示，“中國在緬投資的一些大型項目在一定程度上缺乏緬甸民意的支持。在對中緬油氣管道項目的調查中，60%的民眾認為中緬油氣管道項目對兩國而言不是互利共贏的；28%的民眾認為雖然緬甸也能從該項目中獲得巨大利益，但不是緬甸急需的。“

　　——大國平衡的外交戰略

　　隨著美國政府強力推進亞太再平衡戰略，印度實施第二階段“東向政策“促進與東盟各國合作，日本也強勢進入東亞各國。緬甸自2010年吳登盛政府上臺后，推行全方位的外交政策，發揮大國平衡的外交策略。同時，吳登盛、昂山素季也積極出訪歐盟、美國、印度等國家和地區，長達20余年的全面制裁逐漸被打破。當前，各種外部勢力的突然涌入，為緬甸政局和經濟社會形勢注入了新的活力，但也令緬甸局勢更加復雜，前途難測。西方大國的介入對緬甸施加壓力也干擾中緬油氣管道的運營管理，一些西方媒體也蠱惑稱，“緬甸人民面臨嚴重能源短缺，這種大規模能源出口只會加劇社會動蕩“。

　　幾點建議：化解跨境油氣通道地緣政治和安全風險的建議 

　　油氣通道建設是實現“一帶一路“建設“五通“目標中重要的基礎工程。當前，在面臨國際能源格局和地緣政治格局發生深刻變革的大背景下，應采取以下措施，最大程度降低風險，保障能源通道安全，促進沿線國家油氣合作。

　　1、加強國家層面的統籌協調和政策支持

　　“一帶一路“沿線涉及眾多國家，利益交織錯綜復雜，需統籌考慮各國的發展訴求。在油氣合作方面，政府需要做好頂層設計和總體協調：一是進一步深化能源外交。盡快推進與油氣管道過境國簽訂保障管道安全穩定的政府間協定，明確各方權利和義務。例如，通過發揮上合組織的作用，積極推動框架內的雙邊和多邊能源合作，完善上合組織安全合作機制，建立預警、防御、應急協調機制和共同參與的安保力量，維護區域能源合作項目特別是油氣通道安全。二是拓寬投融資渠道。國家引導多方參與，設立海外能源風險勘探投資基金，用于“一帶一路“相關國家油氣風險勘探和開發合作。三是不斷完善退伍特種兵和市場化安保并行的安保體系，探索設立利益相關方聯合安保力量，加強對重點地區的軍事輻射，為跨境能源通道及其他重大投資項目提供安全保障。

　　2、企業應增強跨境油氣通道安全風險防范意識

　　企業是“一帶一路“建設具體項目的實施主體，需不斷探索，找到務實合作的新模式，減少因地緣政治和安全風險給企業自身造成的損失。第一，高度重視沿線地區安全形勢研判，建立地緣政治評估與預警機制，定期評估跨境能源通道面臨的政治、經濟和安全風險，可委托專業機構對“一帶一路“沿線國家的風險進行科學評估，建立和完善境外安全預警和應急處理體系。例如，未來在建設中巴經濟走廊的油氣管道時，需對巴基斯坦的政治和安全風險進行全面評估，特別是對于俾路支省的分離主義勢力是否影響油氣管道的建設和影響做出預判。第二，境外施工企業應研究制訂科學合理的管道施工、運營和應急安全措施，并與管道沿線地方加強合作，確保管道施工建設和運營管理的安全。第三，還應適當加強自身安全保衛力量，專門負責安全保衛事務以及處理突發事件，把人身傷害、財產損失降到最低。

　　3、加強與當地政府、群眾和相關機構的密切聯系

　　在跨境油氣管道建設中，沿線國家民眾的支持也是保障項目順利實施的一個關鍵因素。例如，此前由于企業對緬甸社會變局和民眾關切缺乏了解，中緬油氣管道建設中就曾遭到一些當地居民和非政府組織的抗議和抵制。因此，企業在“走出去“過程中，首先要更好地融入當地社會，通過合作使所在國的社會經濟穩步發展，更加重視民生和社會領域合作，例如教育、醫療、農業、青年交往等，讓民眾能夠感受到同中國合作所帶來的實惠。其次，要將企業本身長期形成的優秀文化帶出國門，還要走進、欣賞、包容、借鑒國外的先進文化，增強企業所在地中外員工之間的凝聚力和感染力，要遵守尊重當地的法律和習俗[24]。第三，在日益復雜的國際輿論環境下，要掌握一定的輿論傳播規律和途徑，提高與境外媒體的交往能力，增加企業生產經營活動的透明度，處理好與非政府組織的關系，才能牢牢把握企業自身的話語權，在輿論引導上占據有利地位。

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